A AVALIAÇÃO DA EDUCAÇÃO SUPERIOR NO PNE 2014-2024 E A DIVERSIDADE REGIONAL

Resumo: Este artigo apresenta dados de uma pesquisa bibliográfica de caráter qualitativo, descrevendo criticamente as metas previstas para a educação superior no PNE 2014-2024, o papel da avaliação nesse processo e as perspectivas para a região Norte. O artigo perpassa a construção, desenvolvimento e avaliação do PNE 2001-2010, que serviu como subsídio às discussões preliminares para a construção do novo documento. Os resultados do estudo apontam a necessidade de aperfeiçoamento do SINAES com a inclusão de indicadores que contemplem a realidade, as especificidades dos cursos de graduação nas universidades das diversas regiões para, assim, evitar assimetrias quanto à distribuição regional relativa ao desenvolvimento científico e tecnológico do país e na expansão da educação superior.

Palavras-chave: avaliação da educação superior; PNE; diversidade regional.

INTRODUÇÃO

No período inicial de projeção do neoliberalismo, nos anos 1970, a educação superior tornou-se, ao lado de questões como a contribuição para o mundo do trabalho e financiamento, o centro das discussões sobre políticas para o desenvolvimento econômico e social. A partir de 1973, expandem-se as políticas neoliberais, que pregavam como saída para a crise a estabilidade da moeda, diminuição dos gastos com políticas sociais e privatização de empresas públicas. Políticas essas traçadas sob orientação do Banco Mundial que, implementadas na educação superior, tinham como principal justificativa a modernização das universidades. Na verdade, tratava-se do alinhamento das políticas às necessidades do sistema capitalista. Ora, reduzindo as políticas sociais, o Estado deixou de ser provedor para se tornar apenas regulador das políticas públicas.

Com isso surgiu a necessidade de se auferir a qualidade - ou suposta qualidade, como diz Sguissardi (2008a) - das ações desenvolvidas pela universidade, no âmbito da formação, com o propósito de “prestar contas” aos mentores internacionais das políticas educacionais no país. Porém, como se perceberá no texto, a qualidade acaba sendo negligenciada em favor da quantidade, em um aspecto que Moreira (2009) enquadra no que Stephen Ball denomina “cultura da performatividade”Corresponde a uma tecnologia, a uma cultura e a uma forma de regulação que se serve de críticas, comparações e demonstrações como meio de controle, pressões e mudanças..

A diversidade, via de regra, tem se apresentado como desigualdade, disparidade, assimetria, exclusão social e objeto de preconceitos. A relação com a educação superior deve ser vista como decorrência de uma questão mais ampla, de caráter nacional, que envolve aspectos, além de educacionais, econômicos e socioculturais. Neste sentido, é preciso considerar a existência dessas diversidades, como são tratadas pelo poder público, como se dá a relação com a educação superior, como se explica sua permanência e qual a importância do respeito à diversidade para o desenvolvimento do país. (SGUISSARDI, 2008b)

Na Amazônia, especificamente, percebe-se pouca diversificação no que tange ao ensino superior, predominando a expansão da oferta na modalidade à distância e como graduação tradicional, com poucas ofertas de cursos sequenciais, exceto na iniciativa privada.

Dentro, pois, das limitações do estudo, foi traçado o caminho da avaliação percorrido através do Plano Nacional de Educação-PNE de 2001-2010 e das perspectivas previstas nas metas do PNE 2014-2024, considerando o atendimento à diversidade regional tão presente no país.

AVALIAÇÃO DA EDUCAÇÃO SUPERIOR – PREÂMBULOS

A avaliação da educação superior surgiu como prática nos cursos de pós-graduação, cujo processo se iniciou em 1977, tendo sua origem na reforma universitária efetivada entre as décadas de 1950 e 1960. (LEITE, 1997; SGUISSARDI, 1997). A partir disso, ganhou centralidade na definição de políticas para o setor.

A partir dos anos 1990, o Brasil, como os demais países emergentes, adaptou-se às determinações dos organismos multilaterais, especialmente nas tendências que elegeram a educação como foco primordial de desenvolvimento. Nesse aspecto, a avaliação adquire importância como fator preponderante na melhoria da qualidade da educação e o governo federal reforça esse papel quando implementa e fortalece os sistemas de avaliação em larga escala, como o SAEB, o ENEM e o SINAESSistema de Avaliação da Educação Básica, Exame Nacional do Ensino Médio e Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior, respectivamente. (BRASIL, 2009). As ideias dos quatro pilares da educação presentes no relatório de Jacques Delors também se encontravam desenvolvidas nas avaliações em larga escala implementadas no país no período.

O conceito de avaliação tem sido amplamente discutido no âmbito da educação, especialmente a partir dos governos Collor e FHC, quando foram fortemente implementadas as políticas neoliberais. Dois enfoques se apresentavam nesse cenário: um de abordagem quantitativa e outro de abordagem qualitativa, que se diferenciam quanto às suas concepções. Enquanto a primeira abordagem preocupa-se em mensurar os desempenhos e os resultados, a segunda valoriza os processos acadêmicos, buscando atingir a qualidade. Estas abordagens são denominadas, de forma geral, no meio acadêmico como avaliação classificatória ou regulatória e avaliação formativa ou emancipatória, respectivamente.

Para Dias Sobrinho (2003), são diversas as concepções, podendo inclusive, haver combinações entre elas. As avaliações podem ser definidas de vários ângulos, vistas na perspectiva de sua função ou finalidade; ou quanto à extensão do objeto (global, parcial, holística, elementarista); quanto ao tempo (iniciais, processuais, contínuas). Podem ter uma intencionalidade educativa ou, ao contrário, podem ser utilizadas como instrumentos de controle e modelação.

E é esse caráter regulatório que ganha força a partir do governo Collor, que abriu a educação para os setores comercial e mercantil. Com a expansão da educação superior no setor privado, regulação e controle foram incluídos tanto na Lei 9.3934/96-LDB quanto na Lei 10.172/01-PNE 2001-2010, sob forma de processos avaliativos.

A AVALIAÇÃO NO PNE 2001-2010

Ao colocar essa discussão em foco, é importante salientar os sentidos e concepções que embasam a construção do Plano Nacional de Educação para melhor compreendê-lo enquanto um dos componentes das políticas educacionais no país. Nesse sentido, conforme esclarece Moura (2013), em 1932 os pioneiros da educação nova já pontuavam a ideia de um PNE, o que estava expresso principalmente nas reivindicações constantes de seu manifesto, como um ‘plano geral de educação, de estrutura orgânica’, algo que promovesse a universalização da escola aos mais desfavorecidos economicamente. Acrescenta o autor que

A concepção imperante de Plano Nacional de Educação até aqui, como se pode observar pela atribuição dada pela constituição de 1934, é de uma lei geral da educação cujas normas e procedimentos organizariam o sistema de ensino. (MOURA, 2013, p. 3)

O Art. 87 da LDB determina o que já estava previsto na Constituição Federal de 1988, quer dizer, o estabelecimento de um plano nacional plurianual, que fosse transformado em lei, cujas diretrizes previssem ações para os dez anos seguintes. Esse dispositivo garantia, então, a obrigatoriedade de um PNE. (Idem)

Além disso, a LDB foi aprovada com um texto que previa mudanças na organização acadêmica da educação superior, notadamente nas questões de avaliação, de financiamento, de gestão, de currículo e de produção do trabalho acadêmico, o que levou a alterações significativas no setor. A partir daí, iniciou-se, então, a concretização de uma reforma que vem sendo efetivada paulatinamente através de várias políticas e ações.

Dentre as mudanças, destaca-se o papel que o Estado assume em relação às IES no sentido da regulação, controle e gestão de políticas, utilizando-se, para isso, de processos de avaliação vinculados ao financiamento e formas diferenciadas de concepção relativas ao trabalho acadêmico e ao atendimento às demandas da sociedade no que tange ao ensino superior. É nesse contexto que foi aprovada em 2001, a Lei nº 10.172, de 9/1/2001, o Plano Nacional de Educação-PNE (BRASIL, 2000), cujas metas apontam para o atendimento aos compromissos internacionais.

Quando aprovado pela Câmara dos Deputados em 2000, o PNE estava estruturado em torno de três eixos: a) a educação como direito individual; b) a educação como fator de desenvolvimento econômico e social; c) a educação como meio de combate à pobreza. Seus objetivos gerais eram: a elevação global do nível de educação da população; a melhoria da qualidade do ensino em todos os níveis; a redução das desigualdades sociais e regionais, no tocante ao acesso e à permanência na educação pública, e a democratização da gestão do ensino público. (AGUIAR, 2010)

Aprovada a Lei em 2001, após os embates entre duas propostas (uma encaminhada pela oposição e outra pelo executivo), o PNE manteve a estrutura da “Proposta do Executivo”, com onze temas, acrescentando três subitens para cada um, denominados Diagnóstico, Diretrizes e Objetivos e Metas. De um total de 295 objetivos e metas, 35 eram voltados para a educação superior e, sobre estas, o PNE recebeu do Presidente da República 4 vetos, todos relativos à ampliação do papel do Estado no seu financiamento.

Ressalte-se que, no texto, caberia ao Estado as atividades de regulação, avaliação e apoio técnico (financeiro, quando fosse o caso). A maior parte das metas, um percentual de 50,4%, era de responsabilidade de estados, municípios e ONGs. Em relação a isso, a ANPEd teceu críticas por considerar que a União estava se omitindo de sua responsabilidade, baseando-se no princípio federativo e da descentralização, além do que não contemplava uma das principais reivindicações da entidade, que era o Sistema Nacional de Educação. (MOURA, 2013; AGUIAR, 2010)

Aguiar (2010) destaca que, ao analisar as metas previstas no PNE 2001-2010, houve avanços, mas também equívocos, principalmente em relação a algumas metas que não correspondiam às propostas apresentadas por setores organizados da sociedade quando da elaboração do Plano.

As experiências do PNE 2001-2010 foram utilizadas como subsídios às discussões dos setores que participaram da formulação de proposta para o novo documento. A sensação de fracasso do PNE anterior permeava os debates de forma crítica, permitindo que aquelas propostas encaminhadas antes retornassem no processo de construção do novo Plano.

O QUE PREVEEM AS METAS DO PNE 2014-2024?

Depois de vários debates ocorridos entre entidades ligadas à educação e o governo federal no decorrer da I Conferência Nacional de Educação-CONAE em 2010, foi enviado ao Congresso Nacional o Projeto de Lei que cria o Plano Nacional de Educação inicialmente previsto para vigorar no período de 2011 a 2020. Porém, devido à demora em sua apreciação no Congresso, aprovação do texto e consequente publicação da Lei, irá vigorar de 2014 a 2024.

Em relação à composição e estrutura, explica o MEC na exposição de motivos (2014):

O novo PNE apresenta dez diretrizes objetivas e 20 metas, seguidas das estratégias específicas de concretização. O texto prevê formas de a sociedade monitorar e cobrar cada uma das conquistas previstas. As metas seguem o modelo de visão sistêmica da educação estabelecido em 2007 com a criação do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE). Tanto as metas quanto as estratégias premiam iniciativas para todos os níveis, modalidades e etapas educacionais. Além disso, há estratégias específicas para a inclusão de minorias, como alunos com deficiência, indígenas, quilombolas, estudantes do campo e alunos em regime de liberdade assistida. Universalização e ampliação do acesso e atendimento em todos os níveis educacionais são metas mencionadas ao longo do projeto, bem como o incentivo à formação inicial e continuada de professores e profissionais da educação em geral, avaliação e acompanhamento periódico e individualizado de todos os envolvidos na educação do país. (BRASIL, 2014).

No desenrolar das discussões que antecederam a aprovação do Plano Nacional de Educação-PNE 2014-2024, Saviani (2014a) reitera que é de fundamental importância a compreensão do significado do PNE, seu alcance e limites no atual contexto brasileiro, sendo considerado a principal ferramenta para o desenvolvimento da educação.

É importante ressaltar a crítica apontada pelo autor no que tange à questão de fundo presente no PNE no que diz respeito à qualidade da educação. O equívoco está em basear a avaliação em resultados obtidos por meio de testes padronizados, o que condiciona o desenvolvimento do ensino. Esse tipo de avaliação prioriza mais os resultados que os processos, desconsiderando as especificidades das regiões e instituições.

De qualquer forma, o PNE resultou da participação de setores da sociedade civil, governo e entidades ligadas ao campo da educação que, durante a CONAE, debateram diferentes ideias, diferentes concepções. Essa ampla participação pode ser um argumento importante de pressão para o cumprimento das metas estabelecidas no Plano.

Abrangendo as diversas etapas da educação no Brasil, o PNE dedica 3 metas (12, 13 e 14) à educação superior, incluindo a pós-graduação nas metas 13 e 14. A primeira delas prevê a elevação da taxa bruta de matrícula para 50% e a líquida para 33%, observando a população de 18 a 24 anos, garantindo a qualidade e o mínimo de 40% de vagas em instituições públicas. De 21 estratégias elencadas com o fim de atingir a meta 12, destaque-se a estratégia 12.9, que trata especificamente do sistema de avaliação. Diz a estratégia:

reestruturar com ênfase na melhoria de prazos e qualidade da decisão, no prazo de 2 (dois) anos, os procedimentos adotados na área de avaliação, regulação e supervisão, em relação aos processos de autorização de cursos e instituições, de reconhecimento ou renovação de reconhecimento de cursos superiores e de credenciamento ou recredenciamento de instituições, no âmbito do sistema federal de ensino (BRASIL, 2014, p. 75)

Aqui estratégia prevê alterações imediatas (prazo de dois anos) nos procedimentos de avaliação, regulação e supervisão, mas nenhuma mudança significativa e, principalmente, que atenda às diversidades regionais foi efetivada.

Destaca o autor que uma das propostas para o ensino superior encontra-se na Meta 13, que prevê

elevar a qualidade da educação superior e ampliar a proporção de mestres e doutores do corpo docente em efetivo exercício no conjunto do sistema de educação superior para setenta e cinco por cento, sendo, do total, no mínimo, trinta e cinco por cento doutores. (SAVIANI, 2014b, p. 49)

Uma das estratégias apontadas para cumprir essa meta é a 13.5, onde consta a previsão de elevação do padrão de qualidade das universidades com o direcionamento de suas atividades para a institucionalização das pesquisas e sua vinculação aos programas de pós-graduação. Padrão este determinado pelos índices das universidades mais desenvolvidas, o que obriga as demais, especialmente as localizadas na região norte, a aumentar os esforços em busca de atingir tais patamares. A continuar com essa lógica, é improvável que essa elevação da qualidade inclua TODAS as universidades do país.

Além disso, é preciso efetivamente aperfeiçoar o SINAES com a inclusão de indicadores que contemplem a realidade, as especificidades dos cursos de graduação nas universidades das diversas regiões. Se houver um efetivo planejamento e acompanhamento das ações, o que é de essencial relevância para o futuro da educação superior no país, será possível executar as metas previstas no PNE, cuidando para que não haja conflitos entre as estratégias previstas.

O SINAES representa um avanço em relação à concepção de avaliação e respeita os princípios discutidos nos congressos de educação, com a participação dos movimentos ligados à área. Porém, não pode haver um padrão único de avaliação porque não existe padrão único de qualidade. Assim, os processos avaliativos devem se coadunar com as realidades postas, considerando os instrumentos em seu conjunto e não individualmente como vem ocorrendo em relação ao ENADEO Exame Nacional de Desempenho de Estudantes (Enade) é um dos componentes do SINAES e tem como objetivo avaliar o rendimento dos concluintes dos cursos de graduação, em relação aos conteúdos programáticos, habilidades e competências adquiridas em sua formação. O equívoco que se aponta é o fato de que os resultados desse exame são utilizados pela imprensa para ranquear as instituições e cursos, sem considerar os demais componentes, algo que vai contra os princípios do Sistema., por exemplo.

Ainda que o governo federal, a partir da década de 2000, tenha implementado algumas importantes políticas direcionadas para a região Norte, não é suficiente para suprir a grande demanda de formação de pesquisadores e, consequentemente, para promover a equidade da pesquisa em relação a outras regiões. Com a constatação de que

o maior desafio da pós-graduação na Região Norte não tem sido as distâncias colossais que marcam o território e dificultam mais detalhada identificação e análise de seus problemas de pesquisa. O maior desafio está em corrigir as assimetrias regionais no desenvolvimento científico e tecnológico em relação ao contexto nacional. (OLIVEIRA, OLIVEIRA FILHO e BENTES, 2014, p. 112)

é fundamental que a avaliação seja desenvolvida buscando, de fato, a melhoria da qualidade dos cursos e não a punição dos considerados insuficientes. Afinal, como frisam Silva, Silva e Oliveira (2015)

alguns aspectos relevantes sobre a atuação das IES são relegados ao esquecimento. Leia-se, como exemplo, os relatórios de autoavaliação institucional, que tornaram-se meros instrumentos burocráticos, cujo envio ao Inep é obrigatório, sob pena de descredenciamento de cursos. Com isso, não há o incentivo à reflexão interna das instituições, o que seria imprescindível para mudanças de atitudes e tomadas de decisões institucionais. (SILVA; SILVA; OLIVEIRA, 2015, p. 8)

A compreensão das experiências voltadas para a educação superior e as práticas de avaliação nesse âmbito, especificamente na região Norte, podem contribuir a definição de políticas para o setor, inclusive para uma possível regionalização da oferta, como defende Brasil (2009), no sentido de superar as assimetrias.

Sobre essa questão, Sguissardi (2008b) acrescenta que apenas o Estado tem condições de enfrentar os problemas da diversidade regional, com suas disparidades, assimetrias e exclusão social. E não há melhor forma de detectar isto na educação superior se não pelos processos avaliativos.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A avaliação, da forma como está sendo desenvolvida atualmente enfatiza o produto, o resultado e não o processo. Isso torna o sistema um tanto quanto redutor, uma vez que não valoriza dimensões educativas importantes, contidas nas impressões colhidas nos relatórios de autoavaliação das instituições. A ênfase dada apenas ao produto impossibilita o estabelecimento de uma cultura de avaliação nas instituições, procedimento esse apontado por Dias Sobrinho (2000) como fundamental na melhoria da qualidade da educação superior. As condições de mudança na política educacional e superação dos paradigmas tradicionais de avaliação dependem de que a instituição crie essa cultura em seu interior.

Para o autor, avaliar requer a visão de caráter emancipatório que

examina os acertos e erros burocráticos e administrativos, verifica a vitalidade e o exercício democrático das instâncias institucionais, questiona os delineamentos políticos, as propostas pedagógicas e os compromissos sociais, tematiza as relações de trabalho e a qualidade de vida, enfim, tenta compreender para transformar toda a instituição. É, portanto, uma empreitada que a todos concerne e que produz efeitos em toda a estrutura social da universidade (DIAS SOBRINHO, 2000, p. 71-72).

Além desse fator, pesa a ausência de discussão sobre a qualidade do ensino ofertado nas IES.

Prevista nos diversos planos educacionais, avaliação é uma ação preponderante, no sentido de identificar possíveis falhas e apontar soluções. O grande desafio é conseguir que esse processo se traduza em melhoria, que a informação seja utilizada para identificar os apoios que requerem os docentes e as instituições para que tenham um bom desempenho, “possibilitando a formação de pessoas capazes de enfrentar rápidas transformações do mundo”. (SILVA; SILVA; OLIVEIRA, 2015, p. 13)

Outra questão que se pontua é que

o fato de que a configuração de indicadores padronizados para aferição de IES tão distintas entre si (públicas, privadas) pode não "dizer muita coisa", devido, principalmente às diversidades regionais e sociais em que atuam. Apesar do respeito às diversidades regionais, presente nas diretrizes do sistema, ser um dos pontos que diferencia essa proposta de avaliação das propostas implementadas anteriormente. (SILVA; SILVA; OLIVEIRA, 2015, p. 9)

É preciso definir, na diversidade das instituições, que universidade se quer e que tipo de egressos se quer formar. Ressalte-se, ainda, que a formação de ensino superior acaba atendendo (ou se adequando) às transformações no mundo do trabalho, haja vista as mudanças no perfil técnico do trabalho (informatização, por exemplo) e à transformação do conhecimento, que permite o questionamento sobre os “conhecimentos tradicionais e a construção de identidades sociais” (BRASIL, 2009, p. 95)

Uma vez que, apesar de previsto no novo PNE, ainda não existe um Sistema Nacional de Educação, os programas educacionais e planos nacionais, por influência dos governos, acabam se tornando meras ‘cartas de intenção’ (SGUISSARDI, 2008b). Nesse sentido, os desafios postos para a Educação Superior são expressivos e será necessário, para superá-los, a formulação de um plano de articulação, da regulamentação do regime de colaboração entre governos e instituições previsto no PNE para que as metas, ousadas em certa medida, sejam alcançadas contemplando as diversas realidades, as especificidades das IES no país.

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