AVALIAÇÃO INSTITUCIONAL: INICIATIVAS DE MUNICÍPIOS BRASILEIROS E SUAS POTENCIALIDADES PARA INTEGRAR O MONITORAMENTO DA QUALIDADE DA EDUCAÇÃO

Resumo: O propósito deste texto é caracterizar tendências de iniciativas de avaliação institucional que vêm sendo desencadeadas por municípios do país à luz de considerações das potencialidades dessa modalidade de avaliação vir a integrar uma sistemática de monitoramento da educação básica. Para isso, discute-se, na introdução do trabalho, o papel do monitoramento para o alcance da qualidade do ensino, apontando a avaliação institucional como peça fundamental para sua realização. Posteriormente, apresentam-se resultados obtidos em pesquisa realizada com municípios brasileiros que afirmaram possuir iniciativas próprias de avaliação institucional e finaliza-se o trabalho com considerações sobre potencialidades desse tipo de avaliação para a melhoria da qualidade da educação.

Palavras-chave: avaliação institucional; gestão municipal da educação; monitoramento educacional

INTRODUÇÃO

No Brasil, desde o início da década de 1990, observa-se uma valorização da avaliação para o direcionamento e monitoramento das políticas públicas. Na área de educação, com a sistematização de sistemas de dados como o Censo Escolar, e o desenvolvimento de avaliações em larga escala em todo o país, que produzem dados sobre o rendimento dos alunos, surge uma estrutura de informações que possibilitam, em tese, o maior acompanhamento do desenvolvimento das ações educacionais, tanto as operadas pelas redes de ensino, quanto àquelas realizadas no interior das escolas.

Em prol de uma perspectiva de consecução responsável, a avaliação e o monitoramento dos processos e resultados tornam-se atividades inerentes à execução de políticas públicas, assumindo o importante papel de subsidiar decisões e propiciar seu aprimoramento. Partindo do entendimento de que monitorar as políticas educacionais envolve um conjunto de atividades articuladas entre si, que englobam desde o diagnóstico das situações até a tomada de decisões e que permitem, por meio do registro sistemático de informações de diferentes naturezas, o acompanhamento e análise crítica da consecução de programas e de ações que as compõem, considera-se a avaliação institucional como recurso fundamental para envolver as instituições, seus agentes e públicos-alvo atendidos, na análise dos processos e dos resultados obtidos, com a finalidade de subsidiar a tomada decisão relativa aos aspectos necessários para aperfeiçoamento das ações.

Ainda que os modelos avaliativos priorizados no Brasil, para a área educação básica, tenham focalizado a testagem em larga escala, a fim de propiciar o acompanhamento do desenvolvimento dos alunos no ensino fundamental e médio, argumenta-se que a avaliação institucional, praticada a partir de diretrizes construídas nas redes de ensino, em conjunto com as escolas, pode concorrer para o monitoramento das ações educacionais nelas desenvolvidas, apoiando deliberações a partir dos resultados obtidos.

No entanto, a recorrência à avaliação institucional como ferramenta para o aperfeiçoamento das políticas educacionais é realidade que ainda não se consolidou nas municipalidades. Pesquisas divulgadas no Brasil que tratam da avaliação de políticas educacionais nos municípios têm apontado a adoção de experiências de avaliação que se apresentam como avaliação externa e em larga escala, seja analisando propostas próprias dos municípios, seja discutindo eventuais influências das avaliações federais e estaduais nessa esfera (Werle, 2010; 2013; Gomes, 2009; Ferrarotto,2011; Ovando, 2011; Bauer, 2014; Figueiredo, 2008; Silva, 2005; Marinho, 2010; Nascimento, 2010; Gewehr, 2010; Horta Neto, 2013; Gimenes e Silva, 2012; Sousa, Pimenta e Machado, 2012; Alavarse, Machado e Bravo, 2013). Em seu conjunto, os estudos aqui referidos permitem constatar que, a partir dos anos 2000, pouco a pouco se tem a assimilação, pelos municípios, de um modelo de gestão que se caracteriza por crescente uso dos resultados das avaliações em larga escala como indicadores de qualidade, sendo utilizados como subsídio para políticas educacionais.

No entanto, percebe-se que, pouco a pouco, outras perspectivas de avaliação se fazem presentes no contexto de gestão municipal, como é o caso da avaliação institucional. Essas, contudo, não têm sido enfatizadas nas pesquisas educacionais, sendo pontuais os trabalhos que tratam da questão (Barreto e Pinto, 2001; Gomes, 2012, Pinha, 2012; Werle, 2010). Exceção deve ser feita aos estudos conduzidos acerca da avaliação institucional implantada no município de Campinas-SP, a qual contou, em sua formulação e implementação, com a participação de profissionais do Laboratório de Observação e Estudos Descritivos (LOED)/UNICAMP, cujas características e resultados vêm sendo divulgados em publicações de Luiz Carlos Freitas e Mara de Sordi, ambos da Faculdade de Educação da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), bem como por autores de dissertações e teses por eles orientadas (Freitas, 2005; Freitas et al 2009).

Também merece menção investigações que trataram de analisar usos que vêm sendo feitos dos Indicadores da Qualidade na Educação, voltados para o ensino fundamental e para a educação infantil, materiais elaborados sob a coordenação do Ministério da Educação, que se propõem a apoiar escolas em processos de autoavaliação (Ribeiro e Gusmão, 2010; Ribeiro e Pimenta, 2010; Ribeiro, 2010; BRASIL, 2013).

Com o propósito de contribuir com a análise de experiências de avaliação institucional de municípios brasileiros, este texto traz registros que iluminam o conhecimento e compreensão de práticas que vêm sendo conduzidas por secretarias municipais de educação, à luz de considerações das potencialidades dessa modalidade de avaliação vir a integrar uma sistemática de avaliação da educação básica.

Tem como base pesquisa do tipo survey, de abrangência nacional, que teve o propósito de mapear e caracterizar iniciativas relacionadas às avaliações educacionais desenvolvidas por municípios brasileirosA pesquisa intitulada “Avaliação e gestão educacional em municípios brasileiros: mapeamento e caracterização de iniciativas em curso” foi desenvolvida por meio de parceria entre a Fundação Carlos Chagas (FCC) e o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP), sob coordenação de Adriana Bauer (FCC/FEUSP) e João Luiz Horta Neto (INEP), contando com Sandra Zákia Sousa como consultora. Apoios recebidos: Fundação Carlos Chagas, INEP e FAPESP., com base em depoimentos de secretários municipais de educação ou integrante da secretaria de educação, por eles designados, registrados em questionário.

O questionário, em formato eletrônico, foi construído e aplicado utilizando-se a ferramenta survey monkey, que apoia a coleta de informações, codifica-as e consolida-as em um banco de dados, base para os processamentos e análises.

Dentre as 44 questões que integraram este instrumento, três delas trataram de avaliação institucional. A primeira indagou sobre a existência de alguma ação nesta direção conduzida pelos municípios participantes, seguindo-se questões que buscaram identificar razões que motivaram a adoção desse tipo de avaliação, bem como caracterizar os procedimentos e instrumentos que vêm sendo usados em sua condução.

Do total de participantes do survey (4.309 municípios), 1.573 municípios afirmaram possuir algum tipo de avaliação própria. Destes, 977 (62,11%) afirmaram realizar, na rede municipal de ensino, iniciativa de avaliação institucional, cujas manifestações constituem-se na referência para a caracterização apresentada na próxima seção.

INICIATIVAS MUNICIPAIS: ALGUNS DESTAQUES

A distribuição regional das 977 respostas obtidas revela que há iniciativa de avaliação institucional em municípios de todas as regiões do país, no entanto, com maior frequência esse registro foi feito por municípios da região Sudeste (46,5%), seguidos do Nordeste (22,8%).

Essa frequência de indicações, discriminada por estado (Gráfico 1), evidencia concentração de respostas nos estados de Minas Gerais e São Paulo, respectivamente com 254 e 175 registros, que juntos respondem por 44% das 977 respostas obtidas e 94,5% das indicações feitas por municípios da região sudeste. Nos estados da região Nordeste, que juntos respondem por 22,8% das 977 indicações, embora com variações, a tendência é uma distribuição de respostas menos concentrada, mas com maior número de indicações em alguns estados: Bahia, Ceará, Paraíba e Pernambuco.

O Paraná responde por 48% das 150 indicações feitas na região Sul, Tocantins por 44,06% da região Norte e Goiás por 49,45% das 91 indicações da região Centro-Oeste.

Considerando-se o PIB per capita (dados de 2011), pode-se dizer que a maioria dos municípios (45,9%) que propõem avaliação institucional em suas redes concentra-se nas faixas de R$ 10.000,00 a R$ 25.000,00 de renda per capita, havendo ainda um grande número de municípios com esse tipo de proposta na faixa de R$ 5.000,00 a R$ 10.000,00 (Tabela 2).

Quanto ao tamanho das redes dos municípios que declaram realizar esse tipo de avaliação, os dados organizados na Tabela 3 permitem afirmar que, em geral, tal avaliação é realizada em redes pequenas, com 10 a 49 escolas, faixa na qual se concentram mais de 50% dos respondentesSegundo dados do Censo Escolar, no Brasil, a maioria das redes municipais de ensino concentra-se no que se acordou, no âmbito dessa pesquisa, denominar como faixas “muito pequena” ou “pequena”, segundo o número de escolas na rede de ensino. É nesse sentido que os dados apresentados na Tabela 3 reproduzem a distribuição encontrada em âmbito nacional.. Ainda que essa distribuição relacione-se à própria configuração das redes municipais no Brasil, poder-se-ia supor que houvesse outro tipo de distribuição e que a avaliação institucional não estivesse presente em redes muito pequenas, por exemplo.

Os municípios que afirmam possuir uma proposta de avaliação institucional para suas redes tendem a atender grande parte dos alunos da educação infantil (89,1% das matrículas, somando-se os quantitativos das faixas de atendimento grande e muito grande). Em relação ao atendimento no Ensino Fundamental, os municípios respondentes possuem um atendimento pequeno (36,3%) ou médio (cerca de 30% das matrículas).

Considerando que as questões que trataram de caracterizar iniciativas de avaliação institucional não buscaram especificar se essas se voltavam para a educação infantil e/ou para o ensino fundamental, não se pode afirmar sobre a sua abrangência. No entanto, vale mencionar que quando indagados sobre avaliação da educação infantil. A pesquisa “Avaliação e gestão educacional em municípios brasileiros” levantou informações específicas sobre avaliação da educação infantil, por meio de questões abertas., nos registros feitos espontaneamente pelos respondentes, foi mencionada com frequência a utilização dos Indicadoresda Qualidade na Educação Infantil (Brasil, 2009), proposta esta que se caracteriza por apoiar iniciativas de autoavaliação de escolas.

Quanto às razões apontadas pelos municípios para a proposição de uma avaliação institucionalEsta era uma questão aberta, na qual os municípios poderiam fornecer até três razões. obteve-se um total de 2384 indicações, provenientes de 803 municípios que responderam à questão, que expressaram serem diversas as motivações para essa iniciativa Os destaques aqui apresentados integram o relatório da pesquisa intitulado “Avaliação e gestão educacional em municípios brasileiros: mapeamento e caracterização de iniciativas em curso – Resultados obtidos no survey” (versão preliminar), produzido por Adriana Bauer, João Luiz Horta Neto, Raquel Valle e Sandra Zákia Sousa. Com base nas informações constantes do banco de dados da pesquisa é possível identificar três propósitos preponderantes: diagnóstico, acompanhamento e tomada de decisões, seja no âmbito da rede ou de cada escola.

Dentre os propósitos relativos ao diagnóstico, encontram-se registros que apontam a necessidade de se conhecer a realidade de cada escola, o desenvolvimento do trabalho pedagógico da instituição, os níveis de aprendizagem dos alunos, ou, ainda, os fatores intervenientes nos resultados. Tais aspectos relacionam-se ao pressuposto de que a avaliação institucional propiciaria a avaliação “da escola como um todo”, incluindo, inclusive, a preocupação com percepções que os pais e alunos têm da escola.

“Diagnosticar aprendizagem a nível municipal”
“Conhecimento do nível acadêmico dos alunos”.
“Acompanhar tecnicamente o desempenho de seus educandos”.
“Identificar os elementos que interferem no desenvolvimento do ensino aprendizagem”.
“Verificar o nível de aprendizagem de acordo com a série de origem”
“Para conhecer as deficiências de compreensão do aluno”.
“Conhecer sua clientela”.
“Elencar desafios e prioridades”.
“Para ver o nível da satisfação da comunidade escolar e local”.
“Levantamento da estrutura física”.
“Construir uma visão comum de rede”.
“Avaliar o que pode ser melhorado para melhor atender os alunos e professores”.
“Obter informações de como acontece o trabalho pedagógico e institucional”.
“Para detectar as especificidades relacionadas ao estudante desta unidade escolar”.
“Avaliar a organização do trabalho pedagógico e seus impactos na aprendizagem”.

A maioria dos depoimentos destaca a preocupação com o diagnóstico da aprendizagem dos alunos, sendo que parte deles é acompanhada da ideia de que intervenções devem ser realizadas com o objetivo de melhorar esse rendimento ou, ainda, aprimorar os resultados obtidos nas avaliações em larga escala e no Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb).

Pela análise dos depoimentos que se referem, de alguma forma, ao diagnóstico das realidades (quer no que se refere ao desenvolvimento cognitivo dos alunos, quer no que diz respeito às condições nas quais se dá o processo educativo), percebe-se que a ideia de que é necessário diagnosticar a realidade, para nela intervir, está bastante disseminada entre os respondentes. Nesse sentido, a coleta de dados para o apoio às decisões e iniciativas de intervenção a serem propostas, parece estar incorporada ao discurso de gestores municipais de ensino que participaram da pesquisaA pesquisa foi direcionada ao dirigente municipal de ensino, sendo que, em alguns casos, foi respondida por seus assistentes ou por técnicos da secretaria de educação.  Os respondentes que afirmaram possuir avaliação institucional são, em sua maioria, secretários municipais de educação ou assistentes do secretário (52,5%), sendo que técnicos da secretaria são responsáveis por cerca de 20% das respostas..

Outro conjunto de respostas reporta a preocupação com o acompanhamento ou monitoramento das realidades. Os depoimentos referem-se tanto ao monitoramento das aprendizagens ou dos resultados obtidos pelos alunos, quanto ao acompanhamento do trabalho realizado no interior das escolas, quer em relação ao desenvolvimento do currículo, quer no que se refere aos processos escolares. Bastante recorrente é a ideia de que se faz necessário conhecer as dificuldades, ou os “pontos de partida”, para adequar o ensino aos alunos.

“Monitorar os resultados”.
“Instrumento para acompanhamento da aplicação do currículo em seus segmentos.”
“Acompanhar o desempenho das Escolas da Rede Municipal, identificando as deficiências cognitivas dos alunos, na busca de ações que venham sanar os problemas identificados”.
“Monitorar os processos de gestão pedagógica garantindo uma qualidade na educação no município”
“Monitorar a aprendizagem dos alunos”.
“Acompanhar e monitorar as propostas escolares”.
“Monitorar melhor nossas metas”.
“Para monitorar o desenvolvimento dos conteúdos”.
“Monitorar se os alunos estão aprendendo no ano que estão cursando”.
“Monitorar o fluxo escolar”.

Ao que parece, pressupõe-se, em alguns dos municípios, que o acompanhamento dos processos e dos resultados, que seria potencializado por uma avaliação institucional, permite “qualificar a gestão” e “melhorar a qualidade da educação”, propiciar a autoavaliação dos agentes e, consequentemente, a melhoria do trabalho realizado.

A maioria das colocações faz referência à avaliação institucional como estratégia para subsidiar a gestão da rede, tanto no âmbito da Secretaria Municipal de Educação, quanto no interior das escolas. São comuns depoimentos que registram a necessidade de se obter subsídios para a tomada de decisões, a partir do diagnóstico e do acompanhamento das ações, para apoiar o planejamento e replanejamento e dar suporte à alocação de recursos, bem como apoiar a proposição de ações/intervenções, o estabelecimento de metas a serem alcançadas e a realização de mudanças nos currículos e nos processos de ensino. Esses aspectos são ilustrados pelos depoimentos a seguir:

“Aperfeiçoar a proposta pedagógica da escola e formação continuada dos professores”.
“Alimentar o interesse pela autoavaliação de todos os envolvidos e interessados no processo (professores, funcionários, alunos, egressos, familiares, comunidade, etc.)”
“Redefinir o Projeto Político Pedagógico da Escola”
“Elaborar plano de trabalho para melhoria melhoramento das ações”.
“Organizar políticas publicas para a Rede Municipal”.
“Para redimensionar o currículo e tempos de aprendizagens”.

Algumas das proposições fazem referência à necessidade de dar suporte às escolas, para que estas tenham informações que subsidiem o trabalho realizado. Nesse sentido, estão as manifestações relativas ao fornecimento de informações para professores e gestores escolares para que adequem o currículo, as metodologias de ensino, as intervenções pedagógicas, os planos de ensino, etc. Mas há menções a ações concernentes a obtenção de informações que embasem as decisões tomadas no âmbito da gestão central, ou seja, a determinação de políticas educacionais, a avaliação de desempenho dos docentes, o estabelecimento de metas.

Observa-se, assim, que três aspectos que constituem a base para o monitoramento educacional (obtenção de informações/diagnóstico, intervenções e acompanhamento dos resultados) estão presentes nos depoimentos, muitas vezes conectados.

Buscou-se, também, questionar os municípios sobre procedimentos e instrumentos utilizados na avaliação institucional, apresentando-lhes 16 alternativas fechadas, sendo que os que assinalassem “outros procedimentos” poderiam indicá-los. O percentual de respostas obtido em cada alternativa é apresentado na Tabela 5. Cabe lembrar que os municípios poderiam assinalar quantas alternativas fossem necessárias e que tendencialmente eles combinam os diversos tipos de informação, na composição de seu desenho de avaliação institucional.

Dentre os procedimentos mais assinalados pelos respondentes, com pelo menos 75% dos municípios afirmando realiza-los, percebe-se o uso de informações sobre o desempenho dos alunos e das escolas, por meio de provas, tanto internas às escolas, quanto de avaliações em larga escala, além de outros indicadores educacionais (como aprovação, reprovação e repetência).

Mais de 75% dos municípios declararam utilizar documentos de planejamento escolar como o projeto pedagógico e os planos de ensino dos professores em suas propostas de avaliação. Registros de observação de aulas e de reuniões são considerados em avaliações por cerca de 50% dos municípios respondentes.

Há municípios que vêm utilizando como procedimentos de avaliação institucional estratégias que dão voz aos agentes escolares, realçando-se a menção a depoimentos de professores e gestores, seguindo-se, em menor proporção, a escuta de pais, alunos e servidores.

Outros instrumentos e procedimentos avaliativos citados pelos respondentes que assinalaram a alternativa “outros procedimentos” são a seguir ilustrados:

“Denúncias, críticas ao sistema de ensino do município”.
“Questionários aplicados a gestores, professores, alunos e pais; depoimento de pais ou responsáveis apenas nas Unidades de Educação Infantil (CEI e EMEI); roteiro de observação de aulas apenas nas Unidades de Educação Infantil (CEI e EMEI)”.
“Cumprimento de prazos com obrigações administrativas por parte do gestor e da equipe escolar”.
“Pesquisa Clima/ Ligações realizadas pela Ouvidoria do Município (avaliação dos serviços)”.
“Relatórios consubstanciados com dados e informações, fotos, projetos e avaliação de desempenho”.
“Elaboração e execução de planos de intervenção para superação dos pontos fracos constatados”.
“Avaliação das dimensões dos indicadores de qualidade”.

Além desses aspectos, outros procedimentos mencionados envolvem: coleta de informações por meio de consulta a pais, membros da comunidade escolar e dos órgãos colegiados e ações de monitoramento das escolas pela equipe da SME, por meio de análise de denúncias / relatos coletados pela ouvidoria municipal. Alguns municípios afirmaram realizar visitas / observação in loco das escolas pela SME; observação do cumprimento de normas pela escola e seus profissionais, bem como avaliação de desempenho dos professores. Aparecem, ainda, indicações acerca da avaliação de materiais pedagógicos e curriculares, insumos, infraestrutura das escolas e o uso de materiais avaliativos propostos pelo MEC ou por ONG’S.

SOBRE AVALIAÇÃO INSTITUCIONAL: POTENCIALIDADES

Como já mencionado, ao tratar de avaliação institucional, a noção inicialmente assumida na pesquisa foi a de levantar iniciativas municipais de avaliação em escolas, contemplando possibilidades de autoavaliação e/ou de uso de informações resultantes de avaliações externas. As manifestações obtidas revelam a diversidade de iniciativas em curso em municípios brasileiros, que são conduzidas sob motivações diversas, e se apoiam em diferentes procedimentos e fontes de informação, as quais têm sido encaminhadas com a expectativa de que venham a subsidiar o trabalho escolar e a própria gestão da rede de ensino.

Ao que parece, há elementos promissores nas propostas que vêm sendo delineadas em âmbito municipal, no sentido de ampliarem a concepção que têm sido dominante de avaliação da educação básica, usualmente restrita ao recurso de coleta de evidências do desempenho de alunos em provas aplicadas em larga escala.

Em texto que trata da avaliação institucional como meio de promoção da qualidade do trabalho escolar, Sousa (2006) destaca algumas características que devem revestir esse processo, para que tenha potencial de contribuir com o aperfeiçoamento das ações em desenvolvimento. Para a autora, o processo precisa “ser democrático [...], abrangente [...], participativo [...] e contínuo [...]” (Sousa, 2006, p.139).

Nas iniciativas registradas pelos municípios há pistas que permitem supor que estão em curso, mesmo que de modo embrionário, movimentos na direção da vivência da avaliação institucional com tais características. Também, há elementos que apontam para um tratamento articulado entre resultados de avaliações externas e internas.

É oportuno, no entanto, ampliar o foco com que usualmente tem sido discutida a avaliação institucional. Além de ser uma prática que pode contribuir para o aprimoramento do trabalho das diversas instâncias que realizam a educação no município, para além da escola, precisa ser tratada como integrante de “dinâmicas de avaliação que promovam também a apreciação do conjunto da rede e do impacto das políticas implementadas nas escolas e das relações e articulações entre as diversas instâncias do sistema” (Sousa, 2006, p. 140).

Nessa perspectiva, é ainda oportuno mencionar proposta delineada para a educação infantilVer intitulado Educação Infantil: subsídios para construção de uma sistemática de avaliação (2012) em portal.mec.gov.br/., resultado de produção do Grupo de Trabalho de Avaliação da Educação Infantil, constituído por meio de Portaria Ministerial do Ministério da Educação, que integrou representantes de instâncias governamentais e não governamentais. Integrando uma sistemática de avaliação da educação, a proposta de avaliação prevê fluxos de produção de informações, análise, julgamento e decisões específicos, mas relacionados entre si, quais sejam Há substituição da expressão educação infantil por educação básica em alguns dos trechos aqui reproduzidos, pois se acredita que a abordagem esboçada para avaliação da educação infantil se aplica às diferentes etapas da educação básica.:

- fluxo descendente → avaliação realizada pelas instâncias de governo das instâncias sob sua coordenação, incluindo-se as escolas;
- fluxo ascendente → avaliação realizada pelas escolas das instâncias governamentais e pelas Secretarias Municipais/Estaduais de Educação de políticas e programas implementados pelo MEC;
- fluxo horizontal → autoavaliação das instâncias envolvidas na Educação Básica - Ministério da Educação, Municípios/Estados e escolas.

Para garantir a interlocução dos resultados da avaliação e sua tradução em aportes para definição de prioridades de ação, faz-se necessário definir (ou instituir) instâncias responsáveis para consolidação e articulação de resultados e propostas. Além de decisões que cada instância possa encaminhar de modo independente há que por em relação análises produzidas pelos diversos sujeitos. Por exemplo, as escolas podem identificar problemas a serem resolvidos, cujas soluções extrapolam suas condições de realização e demandam atuação das Secretarias de Educação; também, os resultados da avaliação institucional, produzidos pelas escolas, interpretados em seu conjunto, trazem pistas para a definição de prioridades e formulação de políticas educacionais; do mesmo modo, as avaliações das redes municipais de ensino podem iluminar decisões em âmbito do Ministério da Educação. Integrar a avaliação institucional às iniciativas de avaliação da educação que vêm sendo conduzidas por gestores públicos pode representar o fortalecimento de perspectivas democráticas de gestão educacional.

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