EL VAIVÉN DE LA DIRECCIÓN DE LOS CENTROS EN ESPAÑA

Resumen: La dirección de los centros educativos y todo el sistema educativo en España están sometidos a los vaivenes de la política. Todo dependerá del color político que ostente el poder. Así, llevamos siete leyes educativas y cada una ha modificado no sólo los requisitos para ser directores sino el propio modelo yendo de un modelo democrático y participativo a un modelo de selección en el que la Administración educativa tiene la decisión. En el mismo sentido, encontramos modificaciones tanto en las funciones como en las competencias. En conclusión, no existe un modelo definitivo, estable y asentado de dirección de centros educativos.

Palabras clave: Dirección; competencias; formación; acceso

CONTEXTUALIZACIÓN: EVOLUCIÓN DEL MODELO DE DIRECCIÓN

El modelo de educación y el modelo de dirección de los centros educativos, vienen establecidos por la legislación. En España, en los últimos 30 años, hemos pasado de un régimen dictatorial a una democracia, con sus consecuencias en la participación y gestión de los centros. Además, conforme el sistema democrático ha ido madurando se han ido sucediendo leyes educativas teniendo como consecuencia distintos modelos de dirección intentando dar respuesta a las diferentes necesidades emergentes. Tampoco podemos desdeñar que dichos modelos se han visto sometidos a los requisitos del partido político gobernante.

Por eso, en un primer momento presentamos una breve perspectiva diacrónica que ponga de manifiesto dicha coyuntura mencionando las distintas leyes educativas que, desde mitad del siglo XIX y de manera consecutiva, configuran el sistema educativo español, para, a partir de ahí, hacer un análisis de la evolución del modelo de dirección propuesto por dicha legislación.  El panorama legislativo español que regula el sistema educativo no universitario está formado por las siguientes leyes:

Hasta la Ley General de Educación (1970) el director era el único órgano decisorio del centro con un papel burocrático exento de carga docente. Era un cargo eminentemente político y controlador del respeto al régimen político. Era un cargo vitalicio. Con la Ley General de Educación (1970) se introduce la temporalidad en el cargo.

Las leyes educativas surgidas con la Constitución de 1978 se caracterizan por buscar, de diferentes maneras, la participación y democratización como premisas esenciales en la gestión y organización de los centros. La elección del director la llevará acabo no sólo la Administración sino los profesores y los padres a través del Consejo Escolar. Es decir, participará en dicha elección toda la comunidad educativa (Rodríguez Pulido, 2008).

La Ley Orgánica del Derecho a la Educación (LODE, 1985) apuesta claramente por la participación de la comunidad educativa en las decisiones y gestión que afectan al centro. La dirección pasa de ser unipersonal a estar formado por un equipo compartiendo responsabilidad, potenciando el perfil político frente al perfil profesional del mismo.

Con la Ley Orgánica de Ordenación General del Sistema Educativo (LOGSE, 1990) y sus reglamentos, el poder del director aumenta, al igual que el jefe de estudios ve reforzado su peso y responsabilidad al ser el sustituto del director en sus funciones en caso de ausencia.

La Ley Orgánica de Participación, Evaluación y Gobierno de los Centros Educativos (LOPEGCE, 1995) elabora medidas de refuerzo y apoyo a la función directiva. Da más poder al director: participación y colaboración con los órganos superiores de la Administración Educativa, respondiendo a uno de los problemas: el director es representante de la Administración en el centro o es representante del Claustro ante la Administración. Modifica la elección de director exigiendo por primera vez una acreditación para ejercer la dirección.

La Ley Orgánica de Calidad de la Educación (LOCE, 2002) modifica el acceso a la dirección creando una Comisión de Selección y, a su vez, le exime de la función docente, como no ocurría desde 1970.  Se pasa de un modelo burocrático a un modelo más profesional y personalista. El Consejo escolar pierde una de sus funciones: elegir al director del centro.

La Ley Orgánica de Educación (LOE, 2006), vigente actualmente, mantiene los mismos supuestos que introdujo la LOCE pero devolviendo competencias al Consejo Escolar.
La Ley Orgánica para la Mejora de la Calidad Educativa (LOMCE, 2013) mantiene las competencias pero modifica la composición de la Comisión de Selección devolviendo, mediante un sistema de mayorías de los sectores, la selección a la Administración.

La evolución del modelo de dirección derivado de la legislación española, da lugar a la consecución de distintos perfilesPara Álvarez (1992) el perfil del director se conforma en tres instancias interdependientes y subsidiarias: modelos de organización, modelo educativo y modelo de formación inicial y permanente que complemente y apoya a los otros dos. de la figura del director.  Estos perfiles, que hemos ido comentando con cada ley, se pueden ver en el Cuadro 1.  En nuestros días y en palabras de Arias y Cantón (2006, p.128) “se ve como verdadero desafío de la dirección actual el asignar unas dimensiones diferentes al papel del director, en ámbitos curriculares y organizativos.”

ACCESO A LA DIRECCIÓN

El perfil del director, del que hemos hablado en el apartado anterior, viene determinado por una serie de criterios.  Uno de estos criterios clave es el modo de acceso a la dirección (Álvarez, 2006).

Este proceso de acceso se recoge en varios artículos de la LOE.  Nos remitimos a estos Artículos para poder presentar una panorámica de todo el proceso actual en nuestro país.

El artículo 133, en la elección del director en los centros educativos públicosEn España, los centros se dividen entre centros públicos (cuyo titular es una Administración Pública), centros privados (cuyo titular es una persona física o jurídica de carácter privado) y centros privados concertados (centros privados acogidos al régimen de conciertos con la Administración). contempla:

  1. La selección del director se realizará mediante un proceso en el que participen la comunidad educativa y la Administración Educativa.
  2. Dicho proceso debe seleccionar a los candidatos más idóneos profesionalmente y que obtengan el mayor apoyo de la comunidad educativa.
  3. La selección y nombramiento de directores de los centros se efectuará mediante concurso de méritos entre profesores funcionarios de carrera del mismo nivel.
  4. La selección se realizará conforme a los principios de igualdad, publicidad, mérito y capacidad.

Para poder participar en el concurso de méritos es preciso cumplir estos requisitos, (Artículo 134):

    1. Antigüedad mínima de cinco años como funcionario de carrera en la función pública docente.
    2. Haber impartido docencia como funcionario de carrera en alguna de las enseñanzas ofertadas por el centro al que se opta.
    3. Trabajar en un centro, en alguna de las enseñanzas de las del centro al que se opta, en el ámbito de la Administración educativa convocante.
    4. Presentar un proyecto de dirección con, entre otros, los objetivos, las líneas de actuación y la evaluación del mismo.

El Artículo 135 explicita la actuación en el proceso de selección:

  1. Para la selección de los directores, las Administraciones educativas convocan concurso de méritos y establecen los criterios objetivos y el procedimiento de selección, así como los criterios de valoración de los méritos del candidato y del proyecto presentado.
  2. La selección será realizada por una comisión constituida por representantes de las Administraciones Educativas y por representantes del centro, en una proporción mayor del treinta y menor del cincuenta por ciento. De estos últimos, al menos el cincuenta por ciento lo serán del Claustro.
  3. La selección se basará en los méritos académicos y profesionales de los aspirantes, la valoración del proyecto de dirección, y la experiencia y valoración positiva de las funciones directiva y docente. Se valorará la experiencia previa en un equipo directivo, el destino, así como, en su caso, haber participado con una valoración positiva en el desarrollo de las acciones de calidad o en experiencias similares. La selección del director será decidida democráticamente por los miembros de la Comisión, de acuerdo con los criterios establecidos por las Administraciones educativas.

Bajo un paraguas seudodemocrático, la constitución de la Comisión de Selección hace recaer en la Administración (con mayoría absoluta) la selección del candidato. Es decir, con un disfraz de participación, realmente, al final, es la Administración la que selecciona al futuro director.

¿Cómo se nombra al Director?

El proceso de nombramiento del director viene recogido en los artículos 136 y 137.

  1. Los aspirantes seleccionados deben superar un programa de formación inicial, organizado por las Administraciones educativas.
  2. La Administración educativa nombra director por un periodo de cuatro años, al aspirante que haya superado este programa.
  3. El nombramiento de los directores podrá renovarse previa evaluación positiva del trabajo desarrollado. Los criterios y procedimientos de esta evaluación serán públicos y objetivos e incluirán los resultados de las evaluaciones individualizadas, realizadas durante su mandato, que, en todo caso, considerarán los factores socioeconómicos y socioculturales del contexto y el seguimiento de la evolución en el tiempo.

La formación “inicial” se realiza después de la selección por lo que no se puede hablar realmente de “formación inicial”. Ésta es muy corta (unas 40 horas) y no está sistematizada. El programa cambia en cada proceso y no responde a las necesidades reales para formar a directivos capacitados y con las competencias necesarias para desempeñar el cargo.

Se contempla un nombramiento con carácter extraordinario: en ausencia de candidatos o cuando la Comisión no haya seleccionado a ningún aspirante, la Administración educativa nombrará director a un profesor funcionario por un periodo máximo de dos años.

Si establecemos una comparación con los modelos de acceso anteriores, encontramos, por un lado, tal y como indica Antúnez (2006), una continuidad con el concurso de méritos para la selección de los directores de los centros y, por otro lado y como novedades, una falta de paridad en la constitución de las comisiones de selección.

Una vez especificado el proceso, no podemos dejar de advertir que las dificultadesEstas dificultades se sintetizan en Cuadro 2.a las que un director tiene que hacer frente a lo largo del dicho proceso son numerosas.  Esto se debe a lo contextual y variable que puede ser y a la actitud que se tome ante él.

El punto de partida ante las dificultades lo encontramos en la toma de decisión de acceder al cargo de director.  Se trata de una decisión reflexionada y en ocasiones desechada. Podemos considerarla como la variable más importante que incide, de forma relevante, en todo este proceso y que se caracteriza por la ausencia de candidatos.  Esto saca a la luz uno de los grandes problemas actuales de nuestro sistema: un número relevante de directores siguen siendo nombrados por la Administración o “forzados” por la inspección o compañeros, que en el fondo es lo mismo, aunque no se contabilicen como “no elegidos”. Unas veces tomado el camino u otras veces impuesto, se diversifica y desencadena una serie de subprocesos que constituyen los requisitos o demandas de acceso y que, en muchas ocasiones, se transforman en obstáculos y dilemas a superar. Entre éstos, cabe mencionar la elaboración y cohesión del equipo directivo, la elaboración del Proyecto de Dirección, la preparación del concurso de méritos y la defensa del Proyecto de Dirección ante la Comisión de Selección. Pero no se puede no mencionar: la carga de responsabilidad, la dualidad en la representación simultánea de la Administración y del centro, el pertenecer al mismo claustro y volver a la función docente después del mandato…

FORMACIÓN DEL DIRECTOR

La formación, junto al acceso al puesto, es uno de los criterios determinantes del perfil del director. En España, en la actualidad, tenemos que distinguir entre la formación requerida para acceder al puesto, denominada formación inicial, y la formación recibida una vez que ya se está ejerciendo el cargo, formación continua.

Respecto a la formación de los directivos, la LOCE indicaba que los directivos tenían que realizar una serie de cursos propuestos por las Administraciones.  La LOE, por su parte, ha sido menos explícita en la consideración de la formación de los directores. Crea el marco para llevar a cabo los cursos de formación, pero su redacción transmite una necesidad menos sentida de la que transmitía la LOCE. La LOE insiste en la necesidad de formación, pero indica simplemente que las Administraciones Educativas favorecerán su función con la adopción de medidas que permitan mejorar la actuación de los equipos directivos mediante la organización de programas y cursos de formación (Bernal, 2006b). Será la LOMCE (2013) la que introducirá un requisito de formación mucho más explícito: “Estar en posesión de la certificación acreditativa de haber superado un curso de formación sobre el desarrollo de la función directiva, impartido por el Ministerio de Educación o por las Administraciones de las Comunidades Autónomas. Las características del curso de formación serán desarrolladas reglamentariamente por el Gobierno. Las certificaciones tendrán validez en todo el territorio nacional. Pero esta certificación sólo adquirirá el carácter de obligatoria a partir de 2018.

El artículo 131.5 de la LOE recoge la necesidad de proveer a los directores de una formación que favorezca y facilite el ejercicio del cargo porque en gran medida, tal y como indica Immegart (2000), la amplitud y el grado de éxito o eficacia de un director radica en su conocimiento y capacitación en el entorno de la organización: “las Administraciones favorecerán el ejercicio de la función directiva en los centros, mediante medidas que mejoren la actuación de los equipos directivos en relación con el personal y los recursos materiales y mediante la organización de programas y cursos de formación”, (LOE, 2008).  Sin embargo, la ley deja que sean las Comunidades Autónomas quienes creen sus propios programas de formación, que difieren de una Comunidad a otra.  Es cierto, que en varias de estas Comunidades Autónomas, se hace referencia a la formación no sólo del director sino a la formación de todo el equipo directivo, lo cual nos parece coherente con la intención antes mencionada de que la responsabilidad debe estar compartida por todos los miembros del equipo.

La legislación no propone los ámbitos que deben tratar estos cursos de formación. De acuerdo con Bernal (2006b), consideramos que los ámbitos de formación no tendrían que quedarse en los aspectos meramente legislativos, administrativos y formales, sino adentrarse en una formación que girase en torno a dos variables: el liderazgo de procesos y el afrontamiento del cambio.  Una razón para ello es que: “diversos estudios confirman que el liderazgo que se ejerce en un centro es una de las variables fundamentales que influyen en el logro de los objetivos perseguidos por la organización (Maureira, 2004) y de manera indirecta, a través de las relaciones que se crean con los distintos agentes del centro y sus características del centro, en el aprendizaje de los alumnos (Leithwoo, Seashore, Anderson y Wahlstrom., 2004) y, por tanto, en la calidad de la enseñanza (Arráez, Garmedia y Osorio, 2007) y en el desarrollo de comunidades educativas fuertes (Mulford, 2006)”. (Gayán, 2008, p. 653).

Esta idea no es novedosa, Villa y Gairín (1996) realizaron hace 13 años un estudio en el que analizaron los cursos de formación ofertados a los equipos directivos y la percepción de estos últimos sobre dicha formación.  Estos autores concluyen que se percibe la necesidad de mayor formación, sobre todo, en aspectos como liderazgo, evaluación y diseño de currículum.  Unos años después, Blázquez y Navarro (1999) afirman, de la misma manera, que los miembros del equipo directivo no poseen la formación adecuada para ejercer la dirección y defienden que la formación es una necesidad.

Otros autores siguen la misma línea de pensamiento propuesta anteriormente y recogida de Bernal,  Murillo et al., (1999). Consideran que la formación debe tratar temas de innovación, relaciones interpersonales, estrategias sobre la dirección en sí misma, y temas más conceptuales sobre la escuela y su organización para adquir un mayor conocimiento de su realidad y de sus problemas. Por su parte, Gairín (1995) reconoce que la formación debe preparar para asumir los distintos roles que se recogen en la figura del director, principalmente aquellos que define como más complicados: líder, técnico en organización, gestor del currículo y evaluador. Gairín y Villa (1999) también proponen que la formación debe fomentar el intercambio de experiencias y ayudar a propiciar estrategias encaminadas a la innovación y mejora de los centros.

Pascual e Immegart (1999) dan un paso más hacia la concreción de esta formación.  Consideran que la formación debe enfocarse desde el papel del director en su contexto y definen los elementos de la formación del director: la experiencia propia del director, la experiencia compartida por parte de superiores y formadores y características del director como la curiosidad, el compromiso con el desarrollo continuo, la motivación y su capacidad para aplicar los conocimientos adquiridos en la formación a su realidad.

Observamos que los autores están de acuerdo en que la formación de los directivos debe encaminarse a desarrollar habilidades y destrezas relacionadas con un liderazgo efectivo, con una gestión de procesos y recursos y con la coordinación de los profesionales con los que van a trabajar y que estas propuestas“En un mundo en permanente y veloz cambio como el nuestro es difícil imaginar una dirección sin gestión (el liderazgo no acontece por arte de magia, accidente o casualidad), y es igualmente difícil concebir a un director gestionando una organización en un mundo cambiante sin ocuparse del desarrollo, la adaptación y el cambio, todo lo cual exige liderazgo” (Immegart, 2000: 61). no son algo nuevo sino que se lleva más de diez años apostando por ellas desde la literatura de este campo. Sin embargo, la mayoría de las Comunidades Autónomas en sus cursos de formación se ciñen a aspectos meramente formales o de gestión, dejando a un lado todo aquello que tiene que ver con las relaciones interpersonales.

En noviembre de 2014, se publica un Real Decreto que desarrolla  las características del curso de formación sobre el desarrollo de la función directiva establecido en el artículo 134.1.c) de la LOE (2006), así como de los correspondientes cursos de actualización de competencias directivas. La importancia de esta norma es altísima ya que va a concretar no sólo las competencias sino la estructura de esta curso. Establecerá una serie de módulos formativos que intentan abordar todos los aspectos de la función directiva. Cabe señalar los siguientes:

Este curso calificador tiene una duración de 120 horas. Podemos decir que, teniendo en cuenta sus contenidos y duración, es un curso formativo potente. Pero, como es habitual en España, una cosa son las ideas y otra la realidad.  A fecha de hoy, se ha desarrollado una sola edición on-line organizada por el Ministerio de Educación estatal, en el mes de junio 2015 cuando ya los procesos de selección de directores habían finalizado. Este año, mediante convenio entre el Ministerio de Educación y la Universidad Nacional de Educación a Distancia, se desarrolla un segundo curso on-line. Pero, a pesar de la normativa, ninguna administración educativa ha puesto en marcha, de forma seria y sistematizado, ningún cursos de certificación.

COMPETENCIAS DEL DIRECTOR

La LOE es la primera ley educativa que en España habla de las competencias propias del director. Hasta este momento, la legislación recogía únicamente las funciones propias de esta figura.  El artículo 132 de la LOE recogen dichas competencias del director, siendo:

 

Bernal (2006, p. 148) sistematiza la propuesta de la LOE estructurándola de una forma lógica en tres grandes ámbitos: a) capacidad de decisión, b) capacidad de supervisión y control y, c) capacidad de colaboración –propuesta de actuación.  Por su parte, Vera (2006) de acuerdo con dicho artículo de la ley, expone que las competencias de la dirección afectan esencialmente a los ámbitos de supervisión y control, evaluación, asesoramiento, orientación e información.  Es aquí donde nos encontramos con la propia perversión del modelo de dirección. Dicho modelo está pensado para que los directores desarrollen un liderazgo que cree espacios adecuados, que motive hacia la innovación, potencie climas de trabajo, etc. y, sin embargo, les cargamos de responsabilidades de gestión.  Pensamos que este es uno de los grandes retos que tiene nuestro modelo: la coherencia entre lo que son sus tareas fundamentales y el tiempo que disponen para desarrollar las mismas frente al tiempo que dedican al resto de sus tareas.

Por lo tanto, las competencias organizativas y de liderazgo, básicas para el desarrollo de la función directiva, están mermadas, de ahí que sea necesario contemplar una serie de competencias que son fundamentales para el desempeño de la dirección. Es en este punto donde nos topamos con varias propuestas que nos parece interesante recoger.

Teixidó (2007) presenta un inventario con 17 competencias clave en el desempeño directivo:

Por su parte, Rodríguez Pullido (2008) propone como competencias propias del cargo para facilitar sus funciones las siguientes:

Como se observa, los autores coinciden en la propuesta, todas las competencias que presenta Rodríguez Pullido, están también recogidas por Teixidó, aunque éste último propone tres competencias más que el primero: el desarrollo profesional de los colaboradores, la orientación al aprendizaje de los alumnos y el trabajo en equipo; todas ellas fundamentales.

Igualmente, Vázquez y Bernal (2008a) consideran que las competencias en relaciones interpersonales e intervenciones en situaciones de conflicto, ambas relacionadas con el liderazgo educativo, juegan un papel fundamental en la labor directiva. Esto se evidencia por la importancia otorgada por los directores a las mismas, esenciales para su desempeño diario.

CONCLUSIONES

En lo referente al modelo de dirección.
Es cierto que existen problemas importantes en el desempeño de la función: escasez de candidatos, empobrecimiento de las funciones, erosión en el desempeño de la tarea, complicación progresiva de la función… (Santos, Elizalde y Zufiurre, 2002: 313)

En lo referente al acceso a la dirección.
Bernal (2006)  pone de manifiesto una línea de apoyo al director por encima del resto del equipo directivo. El modelo que plantea la LOE está cimentado en la ambigüedad, trata de vender la idea participativa del equipo directivo, pero esencialmente se potencia al director por encima de los demás. Muestra de ello es que el director va a tener más capacidad de decisión, más complemento económico, más reconocimiento profesional y laboral.

En lo referente a la formación.
Bernal (2006b) afirma que la formación de directivos se caracteriza por ser una formación  fragmentada, legalista y sin referencias al contexto de cada centro. Para hacer frente a esta problemática, Vázquez y Bernal (2008a) proponen clarificar el perfil del director identificando las competencias básicas desde el contexto y el desarrollo de un plan de formación específico caracterizado por:

Pero no podemos olvidarnos que al margen de estos planteamientos, en España se sigue promoviendo un perfil de director más cercano a gestor que al de líder pedagógico, evidencia de ello es la sobrecarga por el predominio de tareas administrativas, a pesar de ser las tareas que menor importancia se les otorga y a su vez, las que mayores dificultades provocan.

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Cuadro 1. Evolución del modelo de dirección según la legislación española
FUENTE: Bernal, 2006
Cuadro 2. Dificultades en el proceso de acceso al cargo de la dirección
FUENTE: Vázquez y Bernal (2007)