O FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO INFANTIL: OS DESAFIOS DA UNIVERSALIZAÇÃO DA PRÉ-ESCOLA E A AMPLIAÇÃO DE VAGAS EM CRECHES

Resumo: artigo propôs analisar a meta 1 do Plano Nacional da Educação – PNE (2014 a 2024) e a estratégia 1.5, que refere as políticas financeiras da União. Cumpre-se destacar que é competência dos Municípios e Distrito Federal o atendimento da educação infantil. O financiamento está previsto no Fundeb e no regime de colaboração entre os entes federados. Neste sentido, garantir as vagas da educação infantil na totalidade das crianças de 4 a 5 anos, sem excluir do sistema educacional a faixa etária de 0 a 3 anos é um desafio a ser enfrentado, principalmente sem adicional de recursos financeiros para financiar essa etapa da educação básica. Muito ainda há o que se fazer e avançar, a fim de cumprir a primeira meta do PNE.

Palavras-chave: educação Infantil; financiamento; PNE (2014-2024).

INTRODUÇÃO

A primeira infância alcançou seu caráter educacional, direito da criança e dever do Estado em 1988, com a Constituição Federal - CF. A Educação Infantil na última década se tornou uma política educacional significativa na sociedade brasileira, e foi projetada como prioridade no Plano Nacional de Educação – PNE, com vigência em junho de 2014 a junho de 2024.

Este artigo tem por objetivo dissertar e analisar a primeira meta do PNE: Universalizar, até 2016, a educação infantil na pré-escola para as crianças de 4 (quatro) a 5 (cinco) anos de idade e ampliar a oferta de educação infantil em creches de forma a atender, no mínimo, 50% (cinquenta por cento) das crianças de até 3 (três) anos até o final da vigência deste PNE. E especificamente sobre a estratégia 1.5: manter e ampliar, em regime de colaboração e respeitadas às normas de acessibilidade, programa nacional de construção e reestruturação de escolas, bem como de aquisição de equipamentos, visando à expansão e à melhoria da rede física de escolas públicas de educação infantil. Essa estratégia diz sobre o financiamento da União para os Municípios e Distrito Federal.

O presente trabalho justifica-se sobre à atual conjuntura dos municípios brasileiros, haja vista que, os municípios poderão ter dificuldades em universalizar o atendimento das crianças de 4 a 5 anos até o ano de 2016. E uma atitude a curto prazo que os municípios poderão adotar para atender na totalidade essa faixa etária, é reduzir o atendimento das crianças de 0 a 3 anos.

Cumpre destacar que é competência dos municípios e Distrito Federal o atendimento da educação infantil. O financiamento da educação infantil está previsto no Fundo de Desenvolvimento da Educação Básica e Valorização dos Profissionais da Educação – Fundeb e o auxílio da União com programas federais. Neste sentido, como garantir as vagas da educação infantil para as crianças de 4 a 5 anos, sem excluir do sistema educacional as crianças de 0 a 3 anos?

Os procedimentos metodológicos tiveram enfoque na investigação documental sobre os textos legais, método quantitativo, pois emprega dados estatísticos e subsidiada através de levantamento bibliográfico, buscando estudar sobre a trajetória da educação infantil. O artigo aborda na segunda seção sobre os marcos legais e o financiamento da educação infantil. Na seção terceira, os desafios dos Municípios em cumprir a meta 1 do PNE. E na quarta seção pretendeu-se analisar as políticas de assistência financeira da União para a Educação Infantil.

MARCOS LEGAIS DA EDUCAÇÃO INFANTIL E DO SEU FINANCIAMENTO

Inicialmente, registra-se na Constituição Federal do Brasil – CF de 1988 os aspectos que regulam sobre o financiamento da educação pública brasileira. Imprescindível destacar que a Constituição impõe seu principal aspecto em relação ao financiamento da educação no seu artigo 212, onde diz que a União aplicará anualmente no mínimo dezoito por cento, e os Estados e Municípios vinte e cinto por cento da receita referente à arrecadação de impostos e transferências para a manutenção e desenvolvimento do ensino.

Importante frisar que a CF determina, no artigo 212 que a educação básica pública terá fonte adicional de financiamento o salário-educação, recolhido pelas empresas, e os programas suplementares de alimentação serão financiados com recursos de contribuições sociais e outros recursos orçamentários.

De acordo com a CF, os municípios além de outras competências, são responsáveis pela oferta e a garantia da Educação Infantil. Amaral (2012), ilustra de forma sistemática os recursos a serem aplicados em educação pelos municípios: 

Recursos arrecadados pelos Municípios
+
Recursos recebidos da União
+
Recursos recebidos dos Estados
=
Recursos resultantes nos Municípios
___________________________________________________________________________
(recursos mínimos a serem aplicados em educação pelos Municípios)
=
25% dos recursos resultantes nos Municípios
         

  Fonte: Amaral (2012)

Certo é que a Lei nº. 8069 de 1990, Estatuto da Criança e do Adolescente - ECA, assegura no seu artigo 4º, 53 e 54 o direito à educação, e a mola mestra do direito à educação é o financiamento.

Conforme Cury (2002), num momento em que a cidadania enfrenta novos desafios, busca novos espaços de atuação, no sentido da garantia de um futuro melhor para todos, o direito à educação escolar é um desses espaços que não perderá sua atualidade.

A Lei de Diretrizes e Bases Nacional - LDB nº. 9394 de 1996, também estabelecem as fontes de recursos para a educação, nos artigos 68 a 77. E nos artigos 21, 29, 30 e 31, define que a educação infantil é a primeira etapa da educação básica e tem como finalidade o desenvolvimento integral da criança de até cinco anos de idade.

Com o advento da Lei nº 11.494 de 2007 - Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação Básica (Fundeb) veio para instituir definitivamente o financiamento para a Educação Infantil e assegurar recursos financeiros para a área.

O surgimento da Emenda Constitucional nº 59/2009 gerou uma grande mudança de paradigma no meio educacional, tendo em vista que a referida emenda tornou obrigatória a educação, e, portanto, o acesso à educação escolar é direito público subjetivo na faixa etária de 4 a 17 anos.

Uma reflexão mais atenta de (MACHADO, 2010), identifica contradições na obrigatoriedade, partindo da EC nº 59, que amplia a faixa etária e permite ao gestor focar as políticas no mínimo previsto.

Assim, a Resolução do Conselho Nacional de Educação nº 5/2009, fixou as Diretrizes Nacionais para a Educação Infantil, tal resolução observa a organização pedagógica, administrativa e física, ou seja, o planejamento, execução e avaliação da Educação Infantil. 

Nesse contexto, foi aprovada a Lei nº 12.796, de 04 de abril de 2013, alterando a LDB nº 9.394/1996: Educação básica obrigatória e gratuita dos 4 aos 17 anos de idade e o dever dos pais ou responsáveis efetuar a matrícula das crianças na educação básica a partir dos 4 anos de idade.

Por fim, foi aprovada em junho de 2014 a lei nº 13.005 de 25 de junho de 2014 - Plano Nacional de Educação - PNE, com duração de 10 anos. São 20 metas e cada meta tem suas respectivas estratégias que deverão ser cumpridas até o ano de 2024.

Interessante análise de (CARVALHO, mimeo), sobre a vinculação de recursos à educação:

Os impostos e transferências é importante, pois a vinculação de recursos públicos específicos à educação foi determinada pela Constituição Federal de 1934. Excentuando-se os períodos autoritários, esse mecanismo permaneceu nos textos constitucionais de modo a reduzir o poder discricionário dos governantes de gasto público educacional, na medida que garante o atrelamento do orçamento público à atividade econômica, e à arrecadação fiscal. É importante destacar que a educação é a única política social brasileira com vinculação constitucional de impostos há quase 80 anos (CARVALHO, p.08).

Apesar da Carta Magna no seu artigo 208, inciso IV, a LDB, outros textos legais supracitados abordarem sobre o dever do Estado com a Educação e garantir a educação infantil, em creche e pré-escola, e sendo a única área social com vinculação de impostos, há ainda muitas crianças da primeira infância fora da escola.

No ano de 2016, os municípios terão que atender todas as crianças de 4 a 5 anos de idade. As escolas deverão ter condições necessárias para atender as crianças na creche e na pré-escola. Além de parâmetros legais, é preciso assegurar o financiamento e planejamento dessa etapa de suma importância no desenvolvimento de uma criança.

OS DESAFIOS DOS MUNICÍPIOS EM CUMPRIR A META 1 DO PNE (2014 – 2024)

A meta 1 (um) tem dois objetivos, o primeiro é universalizar, até 2016, a educação infantil na pré-escola para as crianças de 4 (quatro) a 5 (cinco) anos de idade e o segundo é ampliar a oferta de educação infantil em creches de forma a atender, no mínimo, 50% (cinquenta por cento) das crianças de até 3 (três) anos até o final da vigência deste PNE.

O gráfico abaixo demonstra o percentual de crianças de 4 a 5 anos que foram matriculadas no ano de 2013 e 2014.

O gráfico 1, refere-se ao primeiro objetivo da meta 1 que é universalizar a pré-escola para as crianças na faixa etária de 4 a 5 anos e obedece a EC nº 59. O Brasil tem matriculadas 81,4%  das crianças na escola e a meta para 2016 é de 100% das crianças freqüentando a escola.

No gráfico 2, observa-se que o Brasil está atendendo 23,2% das crianças na creche, e que o objetivo até 2024 é ampliar esta oferta para 50%. É um desafio enorme a enfrentar, haja vista que não obriga o município a garantir a oferta, e sim a ampliar a oferta.

Analisando as matrículas da Educação Infantil por região e as suas particularidades no cumprimento da meta 1:

O gráfico 3, revela que as regiões que terão uma preocupação maior em colocar todas as crianças de 4 a 5 anos na escola são as regiões Norte, Centro-Oeste e Sul.

Verifica-se no gráfico 4 que a região Norte tem menos de 10% das crianças de 0 a 3 anos matriculadas na escola. E a meta para 2024 é ampliar a oferta para 50% das crianças na escola.

 Acrescenta-se ainda, segundo Alves e Pinto apud Carvalho (2014), que não há possibilidade de cumprir, até 2016, o dispositivo legal da obrigatoriedade da educação básica sem o aporte adicional de recursos, pois permanecendo o montante dos 27 fundos contábeis do Fundeb os valores por aluno serão reduzidos.

Para atingir com sucesso a meta 1 do Plano Nacional de Educação – PNE os municípios terão que concentrar esforços em muitas questões, principalmente em relação ao aumento do orçamento da Educação Infantil.

São 17 estratégias da meta 1 do PNE que os Municípios e o Distrito Federal deverão cumprir para a sua efetivação: 1.1) definir metas de expansão das redes públicas de educação infantil: essa estratégia perpassa pela política educacional, depende do regime de colaboração entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios. 1.2) garantir que, ao final da vigência deste PNE, seja inferior a 10% (dez por cento) a diferença entre as taxas de frequência à educação infantil das crianças de até 3 (três) anos oriundas do quinto de renda familiar per capita mais elevado e as do quinto de renda familiar per capita mais baixo: Combate a desigualdade

A estratégia 1.2 é a única estratégia da meta 1 com um objetivo quantificável, e o desafio é enorme, haja vista que a diferença em 2013 é de 28% entre os quintis de renda. E comparado com os anos anteriores no gráfico a diferença está aumentando.

1.3) levantamento da demanda por creche para a população de até 3 (três) anos;

1.4) consulta pública da demanda;

1.5)  manter e ampliar, em regime de colaboração e respeitadas as normas de acessibilidade, programa nacional de construção e reestruturação de escolas, bem como de aquisição de equipamentos, visando à expansão e à melhoria da rede física de escolas públicas de educação infantil: essa estratégia será analisada de forma mais detalhada no item 2.2. Como a União está auxiliando os Municípios no financiamento da Educação.

1.6) avaliação da educação infantil;

1.7) oferta de matrículas gratuitas em creches certificadas como entidades beneficentes;

1.8) formação inicial e continuada dos (as) profissionais da educação infantil

1.9) estimular a pesquisa e cursos de formação para profissionais da educação;

1.10) atendimento das populações do campo e das comunidades indígenas e quilombolas;

1.11) priorizar atendimento educacional especializado;

1.12) implementar, em caráter complementar, programas de orientação e apoio às famílias;

1.13) parâmetros nacionais de qualidade;

1.14) monitoramento do acesso e da permanência das crianças na educação infantil;

1.15) promover a busca ativa de crianças em idade correspondente à educação infantil;

1.16) levantamento da demanda manifesta por educação infantil;

1.17) estimular tempo integral, para todas as crianças de 0 (zero) a 5 (cinco) anos.

Essas são as dezessete estratégias para a efetivação da meta 1. A Educação na primeira infância é a base que garante que as crianças estejam com seu desenvolvimento cognitivo e sócio emocional preparado para toda a trajetória educacional. É fundamental que haja um apoio coletivo para que os Municípios e o Distrito Federal matriculem todas as crianças de 4 a 5 anos na escola, sem excluir do sistema educacional as crianças de 0 a 3 anos de idade.

O Conselho Municipal de Educação e toda a sociedade são atores de suma importância em acompanhar e controlar a execução das metas e estratégias dos Planos Municipais de Educação. Essa meta é de todos, na forma de mobilização e na de articulação junto aos poderes públicos.

POLÍTICAS DE ASSISTÊNCIA FINANCEIRA DA UNIÃO

A estratégia 1.5 é a única estratégia da meta 1 referente ao auxílio financeiro da União aos municípios,  e restringe-se  a programa nacional de construção e reestruturação de escolas e aquisição de equipamentos para as escolas públicas de educação infantil.

Nesse contexto, serão analisados todos os recursos financeiros que a União disponibiliza aos municípios, como exemplo o salário educação que também pode ser utilizado para a etapa da educação infantil.

 O Programa Brasil Carinhoso (estratégia 1.5) é voltado para a primeira infância, seu objetivo é expandir a quantidade de matrículas de crianças entre 0 e 48 meses, cujas famílias sejam beneficiárias do Programa Bolsa Família (PBF) em creches públicas ou conveniadas.

Consiste na transferência automática de recursos financeiros, sem necessidade de convênio ou outro instrumento, para custear despesas com manutenção e desenvolvimento da educação infantil, contribuir com as ações de cuidado integral, segurança alimentar e nutricional, garantir o acesso e a permanência da criança na educação infantil. 

O montante é calculado com base em 50% do valor anual mínimo por matrícula em creche pública ou conveniada, em período integral e parcial, definido para o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – Fundeb.

Foi repassado aos municípios pelo Programa Brasil Carinhoso no ano de 2014, de acordo com o FNDE, o valor de R$ 765.646.689,40 (setecentos e sessenta e cinco milhões, seiscentos e quarenta e seis mil, seiscentos e oitenta e nove reais e quarenta centavos).

O Valor repassado foi calculado com relação à quantidade de alunos matriculados (580.584 matrículas) de cada município que recebiam o Programa Bolsa Família. No ano de 2011 tinha 13,9% das crianças de 0 a 3 anos matriculadas em creches, em 2014 o percentual foi para 19,6%. Apesar do aumento desse percentual, o repasse do Brasil Carinhoso ainda foi insuficiente para se falar em desenvolvimento do país e pela quantidade de crianças que ainda não frequentam a escola.

Soma-se aos Programas, o Programa Nacional de Reestruturação e Aquisição de Equipamentos para a Rede Escolar Pública de Educação Infantil (Proinfância), por considerar que a construção de creches e pré-escolas, bem como a aquisição de equipamentos para a rede física escolar desse nível educacional, são indispensáveis à melhoria da qualidade da educação.

Seu principal objetivo é prestar assistência financeira ao Distrito Federal e aos municípios visando garantir o acesso de crianças a creches e escolas de educação infantil da rede pública. O valor transferido é utilizado para construção de creches, e para equipar as unidades de educação infantil em fase final de construção.

Valor Repassado para os Municípios do Proinfância

Outros recursos foram transferidos aos Municípios e Distrito Federal, à construção de escolas de Educação Infantil, conforme abaixo:

Outros Recursos Transferidos para a Educação Infantil 

É evidente o aumento de recursos para construção de escolas de Educação Infantil, porém, não será suficiente para universalizar a educação das crianças de 4 e 5 anos em 2016, comparado ao percentual de crianças que ainda não tem acesso à escola pública.

O advento da Lei 11.494 de 20 de junho de 2007, principal Fundo de financiamento da Educação Infantil, o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), foi contemplada a educação infantil como parte da Educação Básica, com vigência até 2020. Desde então foram distribuídos recursos aos municípios de acordo com o número de alunos (creche e pré-escola) do censo escolar para financiar a educação infantil. O valor transferido não define percentual para ser gasto com a Educação Infantil, cabe a cada município definir conforme seu planejamento e demanda.

Valor total do Fundeb repassado por ano

O Fundeb é a principal fonte de recursos da educação pública para ser gasto com pagamento de pessoal e a manutenção da educação de toda a educação básica. O gestor da educação geri os recursos do fundo de acordo com a demanda e prioridade é alocado os recursos do Fundeb. O Conselho de Acompanhamento e Controle Social do Fundeb e o Conselho Municipal de Educação têm como competência e função a de planejar juntamente com o gestor, a utilização do fundo, além de acompanhar e fiscalizar a distribuição, transferência e aplicação dos recursos.

Acrescenta-se ainda o Salário Educação que é uma contribuição social destinada ao financiamento de programas, projetos e ações voltados para o financiamento da educação básica pública e que também pode ser aplicada na educação infantil. A distribuição é feita de forma proporcional ao número de alunos matriculados na educação básica das respectivas redes de ensino apurado no censo escolar do exercício anterior. O valor repassado para o município é utilizado na manutenção e desenvolvimento do ensino. Importante observação: o município não presta contas desse recurso.

Percebe-se através dos recursos disponibilizados pelo governo federal referente a estratégia 1.5 a preocupação apenas com construções de unidades escolares, mas a ampliação da Educação Infantil vai muito além, é necessário aumentar o quadro de pessoal, formação adequada do professor e de outros profissionais da educação, transporte coletivo adequado para a faixa etária, organização do espaço e do Sistema educacional local, dentre outras.  Todo esse processo depende de recursos financeiros disponíveis. E será um entrave para os municípios, porque o valor com o custeio das escolas de educação infantil aumentará proporcionalmente com a quantidade de escolas e matrículas efetivadas.

O Fundeb e o salário educação são recursos disponíveis e utilizados em toda a educação básica, verificou-se o aumento considerável desses recursos no ano de 2011 a 2014. Para que reflita na melhoria e acesso à educação é preciso planejar muito bem o uso desses recursos, para que não tornem ainda mais insuficientes, pois já os são.  O esforço maior deve-se com a efetivação do regime de colaboração entre cada esfera da federação e a ampliação de recursos à educação brasileira pública. Espera-se até 2024 com o fim da vigência do PNE, que minimize as desigualdades nas oportunidades educacionais no Brasil e maximize a qualidade na educação pública.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Analisadas atentamente as informações apresentadas neste artigo percebe-se alguns desafios atuais que os Municípios terão para cumprir com êxito a meta 1 e a execução das 17 estratégias para a efetivação da meta.

Nota-se através dos recursos financeiros disponibilizados pelo governo federal a preocupação somente em construir escolas conforme a estratégia 1.5 e que muitas dessas construções estão ainda para serem executadas. Além de espaços adequados para o atendimento da educação infantil, é preciso alocar recursos em todo o custeio de uma educação infantil. Exemplos: com qualificação dos profissionais da educação que trabalharão com as crianças, principalmente as de 0 a 3 anos, pois é uma demanda nova na escola, poucas creches existem no Brasil, e a didática a ser utilizada é extremamente importante para o processo educativo.

Soma-se a isso, a alimentação diferenciada para a faixa etária de 0 a 5 anos, o lazer apropriado, o transporte escolar, materiais pedagógicos adequados e a práxis pedagógica na busca pela formação de sujeitos críticos, autônomos e transformadores da realidade.

Os recursos do Fundeb, Salário Educação e outras transferências diretas poderão ser insuficientes, para financiar a educação infantil, tendo em vista que esses recursos precisam atender toda a educação básica. No PNE (2014 a 2024) não foi assegurada uma aplicação mínima dos recursos da Educação para a Educação Infantil, que possivelmente poderia auxiliar numa melhor redistribuição para esta etapa.

De fato, não será fácil para os municípios atenderem todas as crianças de 4 a 5 anos a partir de 2016, e ainda ampliar a oferta para a faixa etária de 0 a 3 anos. Será preciso para o gestor e profissionais da educação enfrentar os desafios, buscar novas estratégias e melhorar as condições da educação infantil na luta por educação de excelência.

Possível afirmar, portanto, que a busca da efetivação da educação na primeira infância envolve várias questões complexas, tais como: formação continuada, qualificação, valorização dos profissionais da educação, estrutura física e pedagógica adequada para as escolas, recursos financeiros destinados a essa faixa etária, sendo necessário, garantir que esses recursos sejam efetivamente empregados nesse nível de ensino. Desse modo, com a ampliação dos gastos com educação, aliada ao controle adequado da aplicação dos recursos, a educação brasileira poderá transformar-se numa educação de qualidade e igualitária.

REFERÊNCIAS

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