PLANO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO DE PALMAS-TO: UMA DISCUSSÃO DO LUGAR DA GESTÃO DEMOCRÁTICA NO PROCESSO DE PLANEJAMENTO
Resumo: O artigo busca descrever aspectos do processo de construção do Plano Municipal de Educação (PME) de Palmas-TO e identificar mecanismos convergentes com o princípio de gestão democrática, por meio de pesquisa qualitativa, bibliográfica e documental. Da investigação observa-se várias tentativas anteriores ao período de 2012 a 2015, contudo 2012 caracteriza-se como marco na produção de discussões e documentos em torno do PME. A pesquisa identifica mecanismos e movimentos de institucionalização da gestão democrática, pelo menos formalmente, no sistema, e reitera que sua efetivação é algo a ser discutido e conquistado dia a dia.
Palavras-chave: gestão da educação municipal; políticas educativas; Observatório de Sistemas e Planos de Educação no Tocantins
INTRODUÇÃO
A política educacional se define na forma pela qual o Estado responde às demandas da sociedade quanto à educação formal, o que exige planejamento. Contudo, historicamente, os Municípios brasileiros têm trabalhado com instrumentos vinculados aos governos instituídos, o que não assegura a continuidade das políticas públicas traçadas. Visando minimizar esse problema, são propostos os planos decenais de educação que, na tese de Saviani (1999, p. 134), objetivam a introdução da racionalidade social, ou seja, a utilização dos recursos de modo a concretizar o “valor social da educação”. Este, por sua vez, exige que os referidos planos sejam resultantes de processos coerentes com o princípio de gestão democrática do ensino público (BRASIL, 1988, art. 206, VI; BRASIL, 1996, art. 3º, VIII).
Sendo a educação produto e processo resultante de decisões coletivas, um Plano Municipal de Educação (PME) não pode prescindir da participação da sociedade em sua definição, desenvolvimento e avaliação. Nesse sentido, tão importante quanto o documento no formato de um Plano, é o processo de sua construção, pois o percurso histórico tem demonstrado que a participação social no processo de elaboração faz com que haja compromisso e responsabilidade com o que foi planejado (DOURADO, 2000).
Com base nesses pressupostos, buscamos descrever aspectos do processo de construção do Documento Base do PME de Palmas-Tocantins, instituído no período entre 2012 a 2015, e identificar mecanismos convergentes com o princípio de gestão democrática.
Considerando que os objetivos deste texto são exploratórios, não temos a intenção de esgotar o objeto de estudo. Contudo, esperamos fazer um panorama da experiência desencadeada no Município de Palmas, identificando os mecanismos que tenham como foco esse princípio de gestão tão amplamente defendido.
Para esse fim, em uma abordagem qualitativa, coletamos informações por meio de uma revisão bibliográfica e em fontes documentais nacionais e em âmbito municipal. No Município, trabalhamos com atos oficiais/legais municipais, atas de reuniões da Comissão para Organização e Sistematização do PME, atas de reuniões do Fórum Permanente da Educação de Palmas (FE-Palmas), documentos orientadores e relatórios das três Conferências Municipais de Educação realizadas no período de 2012 a 2015.
Dada a natureza eminentemente qualitativa da investigação e o carácter dinâmico do fenômeno em estudo, o processo de análise foi realizado de acordo com uma interação contínua entre a coleta e a interpretação das informações em cada uma das fontes (BOGDAN; BIKLEN, 1994), sempre de modo a identificar elementos/temas que indicassem a presença do princípio da gestão democrática da educação, assim como as tensões e os desafios em relação a esta concepção.
Como forma de exposição da pesquisa, além desta introdução e das considerações finais, organizamos o texto em duas seções, abordando o horizonte teórico-conceitual e o contexto de pesquisa do PME de Palmas.
HORIZONTE TEÓRICO-CONCEITUAL
Imposição Legal de Construção dos Planos Decenais de Educação: Breve Contextualização
Em 1932, os Pioneiros da Educação Nova já sinalizavam em seu Manifesto a necessidade de um plano educacional que viesse a assegurar a continuidade e a organicidade lógica e coerente das ações, de modo a atender às necessidades do país (SAVIANI, 1999).
A Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 1934 (BRASIL, 1934, art. 150, alínea “a”) estabeleceu a competência da União em “fixar” o Plano Nacional de Educação – PNE, “coordenar e fiscalizar sua execução, em todo o território do país”. Atribuição reiterada pela Constituição de 1967 (BRASIL, 1967), Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) nº 4.024/1961 (BRASIL, 1961) e Lei nº 5.692/1971 (BRASIL, 1971).
A LDB nº 4.024, de 20 de dezembro de 1961, arts. 7º e 9º, dispunha sobre a competência da União em elaborar o PNE e manter intercâmbio com os sistemas de ensino para a elaboração de seus planos educacionais, mediante colaboração do Conselho Nacional de Educação (CNE).
Resgatamos que, no ano de 1990, a Conferência Mundial sobre Educação Para Todos, em Jomtien, Tailândia, orientou que fossem elaborados os planos nacionais e estaduais. Então, em 1993, foi elaborado o Plano Decenal de Educação para Todos (BRASIL, 1993), trazendo também proposta de elaboração de planos decenais estaduais e municipais.
A LDB nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996 (BRASIL, 1996), em seu art. 87, ratificou o dever da União quanto à construção do PNE e dos demais entes federativos quanto a elaboração de planos educacionais. Verificamos que, nestes marcos legais, a competência dos Estados e dos Municípios aparece sem definição de prazo para a elaboração dos planos nem de sua periodicidade, pois não explicitam claramente tratar-se dos planos “decenais” de educação.
É importante observarmos que a determinação da periodicidade decenal para os planos de educação se dá, normativamente, no ano 2009, com a Emenda Constitucional nº 59, de 11 de novembro de 2009, que alterou o art. 214 da Constituição Federal de 1988. Entretanto, a Lei nº 10.172, de 9 de janeiro de 2001, já estabelecia ao PNE, então aprovado, a duração de dez anos.
No caso dos Estados e Municípios, a Lei nº 10.172/2001 trazia em seu art. 2º que os planos de educação de Estados e Municípios deveriam ter duração “decenal”. Contudo, o prazo para o cumprimento desta determinação ocorreu somente com a Lei nº 13.005, de 25 de junho de 2014, que aprova o PNE 2014-2024 (BRASIL, 2014). Em seu art. 8º, a referida lei definiu que Estados e Municípios deveriam aprovar seus respectivos planos decenais de educação no prazo de dois anos.
Gestão Democrática do Ensino Público: Princípio para Construção dos Planos Decenais de Educação
Além da definição do prazo para a construção dos planos decenais de educação, a Lei nº 13.005/2014, definiu em seu art. 2º, inciso VI, a gestão democrática como princípio e como método para esse processo, visto que no art. 8º, parágrafo 2º, deixa claro que os planos devem ser elaborados ou adequados “com ampla participação de representantes da comunidade educacional e da sociedade civil”.
No âmbito normativo-legal, destacamos que o princípio da gestão democrática do ensino público está estabelecido na Constituição de 1988 (art. 206, inciso VI) e reiterado na atual LDB, arts. 3º e 14.
Pensando nessa definição e em suas implicações, adere-se à compreensão de que a gestão acontece mediante orientação política, um processo contextualizado que, para ser democrático, requer a participação da sociedade no desenvolvimento das decisões (BORDIGNON; GRACINDO, 2000). Entendemos ainda, que a autonomia se constrói, justamente, na participação, pois se constitui um exercício de relações e interdependências (BARROSO, 2000).
De acordo com essa perspectiva de gestão educacional, a participação implica no envolvimento das pessoas na transformação da realidade político-social (BORDENAVE, 1985). Recorrendo a Bobbio (1986), temos que o regime democrático é aquele que possui regras e procedimentos que visam à constituição de decisões coletivas e, por conseguinte, tem prevista e facilitada a ampla participação da sociedade.
Desse modo, quando se considera a gestão democrática como princípio e método, a constituição de mecanismos institucionalizados de participação é imprescindível à construção de um plano decenal de educação.
A gestão democrática, segundo Dourado (2000, p. 74) é um “processo de aprendizado e de luta política” que não se limita à prática educativa, mas “vislumbra, nas especificidades dessa prática social e de sua relativa autonomia, a criação de canais de efetiva participação e aprendizado do “jogo” democrático e, consequentemente, do repensar das estruturas de poder que permeiam as relações sociais e, no seio dessas, as práticas educativas”.
Contudo, mudanças nas estruturas organizacionais não são suficientes para uma gestão democrática da educação, exige mudança de “paradigmas que fundamentem a construção de uma proposta educacional e o desenvolvimento de uma gestão diferente da que hoje é vivenciada” (BORDIGNON; GRACINDO, 2000, 147). Uma gestão que se faz coerente com esse princípio, precisa ser aberta à escuta atenta, que saiba lidar com o contraditório, que firme autoridade pelo respeito.
Pensar nos pressupostos da gestão democrática é pensar em participação cidadã como categoria central de debate, conforme define Gohn (2004 apud ; REBELATTO; GAMBA, 2013, p. 175), um conceito para além da dimensão jurídica e que remete a “uma definição das prioridades nas políticas públicas a partir de um debate público [...].
Nesse sentido, inferimos que os mecanismos de gestão democrática na construção de um plano decenal de educação são aqueles que possibilitam e favorecem o exercício do direito de participação. São aqueles que se constituem canais de diálogo, espaços decisórios, espaços de disputa, vias de informação e de formação na/para participação.
CONTEXTO DE PESQUISA: PLANO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO EM PALMAS
Concepções e Primeiros Passos no Órgão Executivo
A partir do movimento provocado no contexto internacional e da orientação posta no Plano Decenal de Educação para Todos, em Palmas-TO, uma Comissão específica elaborou um documento intitulado “Plano Decenal de Educação”, que não chegou a ser executado, publicado ou aprovado em lei (LAGARES; SOUSA, 2012)
Em 2003, verificamos novo movimento em relação à elaboração do PME em Palmas, quando o “Secretário Municipal da Educação, Cultura e dos Esportes nomeou uma Comissão Organizadora para coleta de dados, elaboração e montagem do PME, por meio da Portaria Municipal/GAB/SECESP/nº 22, de 18 de novembro de 2003” (PALMAS, 2003). Pelo teor da referida Portaria, a Comissão não era partidária. Dos dez membros que a constituíam, nove eram representantes do executivo e um representante de famílias. Sua composição e sua designação remetem a uma perspectiva tecnocrática de planejamento, com concepção normativa e centralizadora acerca do plano de educação (LAGARES; SOUSA, 2012). (Grifos nossos).
Nove anos depois, em 2012, por intermédio do Decreto nº 266, de 17 de abril de 2012, alterado por meio do Decreto nº 297, de 29 de agosto de 2012, foi instituída uma Comissão para Organização e Sistematização do PME, composta por: 4 representantes do poder executivo, 2 das universidades, 3 do Conselho Municipal de Educação, 1 do Sindicato dos Trabalhadores em Educação, dois do poder legislativo e dois da Sociedade Civil Organizada. Diferente da Comissão instituída em 2003, que deveria “elaborar” o PME, a designação dada àquela instituída em 2012 define que sua finalidade é a organização e sistematização do PME. Sua composição e as competências que lhe são atribuídas no art. 3º do Decreto e, especialmente, no inciso I, sinalizam a perspectiva de planejamento a ser adotada, visto que deveria “propor e coordenar debates junto à sociedade, buscando a construção democrática do PME” (PALMAS, 2012e). (Grifos nossos).
Observamos, sem adentrar no decorrer do processo desencadeado, que os textos dos documentos de designação das Comissões sinalizam concepções. Desde a escolha do nome até a definição das atribuições de cada uma das Comissões revelam se a concepção é de buscar a concretização de um planejamento com viés autocrático ou democrático.
Órgãos Colegiados em Movimento
Conselho Municipal de Educação e Fórum Permanente da Educação de Palmas: complementaridade
Conforme mencionamos neste texto, o Conselho Municipal de Educação de Palmas constituiu, em 2011, uma Comissão de Articulação para a Construção do PME, mas as ações do referido órgão colegiado na construção do PME ocorreram via Comissão para Organização e Sistematização do PME e, posteriormente, no FE-Palmas.
Durante as reuniões realizadas em 2012, não se evidenciou relação de sobreposição entre Conselho Municipal de Educação e FE-Palmas. A princípio, vislumbrou-se uma complementaridade entre esses mecanismos. Ao Conselho, conforme disposto no art. 2º da Lei nº 1.461, de 13 de março de 2007 (PALMAS, 2007), que altera a Lei nº 44, de 21 de março de 1990 (PALMAS, 1990), são definidas "atribuições normativas, deliberativa, mobilizadora, fiscalizadora, consultiva, propositiva, de controle social e de assessoramento aos demais órgãos e instituições do Sistema de Educação do Município”. Ao Fórum, cuja composição contempla mais instituições e representações da sociedade civil, conforme disposto no art. 1º da Lei nº 1.911, de 10 de agosto de 2012 (PALMAS, 2012a), cabe como finalidade precípua "participar da elaboração do Plano Municipal da Educação e realizar o acompanhamento e avaliação de sua implementação". Com perspectiva de território, o art. 2º da mesma lei define que o Fórum tem, dentre outros, o objetivo de "garantir a participação da sociedade na definição dos objetivos, diretrizes e metas” do PME; “acompanhar e avaliar a execução do PME; responder à sociedade quanto aos avanços e as discussões acerca do PME e participar das discussões estaduais e municipais relativas aos Planos Decenais de Educação".
Nas atribuições definidas em lei, o Fórum seria, então, "um braço" a mais para a expansão da participação da sociedade na definição da política educacional no território de Palmas, que agrega tanto o Sistema Municipal quanto o Sistema Estadual e o Sistema Federal de Ensino.
Destacamos que a possibilidade de o Conselho Municipal de Educação assumir a coordenação do FE-Palmas, de forma vitalícia, é cogitada e discutida em reunião plenária realizada no dia 8 de maio de 2012. Contudo, devido ao impasse quanto à pertinência de se fazer essa definição em lei, a questão fica para as disposições regimentais do Fórum. Posteriormente, em plenária, o FE-Palmas delibera pela alternância entre representantes governamentais e de segmentos da sociedade.
Observamos, nessa deliberação, uma possível intencionalidade em promover a alternância de poder e de evitar que a coordenação do Fórum fique sob domínio do executivo de forma direta, por meio de seus representantes no Fórum ou de forma indireta, por meio de seus representantes em outras instituições, como por exemplo, no exercício da presidência do Conselho Municipal de Educação de Palmas.
Conferências Municipais de Educação: entre idas e vindas, espaços deliberativos do PME
Conforme disposto na Lei Municipal nº 1.911/2012 (PALMAS, 2012a, art. 8º) que institui o FE-Palmas, "a Conferência Municipal de Educação é a instância máxima de deliberação do Fórum". E, no período de 2012 a 2015, esse espaço foi utilizado em três movimentos que, alternados, compuseram a metodologia de construção do Documento Base do PME de Palmas I Conferência Municipal de Educação, em 2012; II Conferência Municipal de Educação, em 2013; e, III Conferência Municipal de Educação, em 2015.
A I Conferência Municipal de Educação de Palmas foi realizada nos dias 28 e 29 de novembro em 2012, mediante duas etapas preparatórias: reuniões de estudo realizadas pela Comissão e pelas Unidades Educacionais e pré-Conferências.
As reuniões de estudo, realizadas pela Comissão, foram mediadas ora por seus membros, ora por especialistas convidados, com reflexões mediante contextualização teórica e de um estudo do Plano Estadual de Educação e do então Projeto de Lei do PNE.. Além dos membros da Comissão, participaram desses momentos: representantes de escolas, da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social, do Conselho Estadual de Educação, do Fórum Estadual de Educação e do Fórum Permanentes da Educação Infantil do Tocantins (FEITO).
A Comissão decidiu, então, provocar as Unidades Educacionais para que também promovessem reuniões, a fim de preparar os diversos segmentos para a participação nas chamadas pré-conferências e na Conferência Municipal de Educação. Para essa finalidade, emitiu um documento orientador (PALMAS, 2012d) encaminhado pela Secretaria Municipal da Educação de Palmas, via ofício, às Unidades Educacionais da Rede Pública Municipal, à Secretaria de Estado da Educação (Seduc), às instituições de educação básica privada e às de ensino superior. Segundo esse documento, as reuniões deveriam “ser organizadas e coordenadas pela equipe gestora e pelo conselho escolar, no caso das escolas, ou pelos colegiados dos cursos, no caso das instituições de ensino superior”, com participação da “equipe gestora, o Conselho Escolar e pessoas de todos os segmentos: pais, mãe ou responsáveis; alunos; professores; servidores administrativos e comunidade local”.
As Unidades Educacionais da Rede Pública Municipal de Ensino realizaram, no período de 26 de abril a 29 de junho de 2012, 21 reuniões de estudo, sendo 19 no meio urbano e 2 no campo. Desses momentos, segundo relatório (PALMAS, 2012f), participaram cerca de 519 pessoas: representantes de docentes, famílias, alunos, funcionários administrativos e conselhos escolares. Nas reuniões realizadas nas escolas do campo, foi registrada, também, a participação de representantes da comunidade local e de movimentos sociais, como do Movimento dos Atingidos por Barragem e Movimento dos Sem Terra.
No dia 9 de novembro de 2012, foram realizadas, simultaneamente, duas pré-Conferências: uma no auditório da Escola Municipal de Tempo Integral Eurídice Ferreira de Melo (região sul) e outra no auditório da Escola Municipal de Tempo Integral Padre Josimo de Morais Tavares (região norte). Esses momentos, segundo aponta o relatório do evento (PALMAS,2012g), foram utilizados para aprofundamento do debate acerca do que sinalizava o Documento Referência da Conferência Nacional de Educação em relação ao PME.
Em 2013, o Fórum suspendeu a sistematização das propostas levantadas na I Conferência, visando a organização da II Conferência Municipal de Educação, que constituiu uma etapa da Conferência Nacional de Educação – Conae 2014. O evento ocorreu no período de 14 a 16 de agosto do mesmo ano, tendo como tema “O Plano Nacional de Educação - PNE na articulação do Sistema Nacional de Educação: participação popular, cooperação federativa e regime de colaboração”. Embora a temática tenha sido provocada com foco no PNE, sua abordagem permeou as definições que foram contempladas nos planos decenais dos estados e Municípios. Desse modo, em Palmas, o processo de construção do PME aconteceu mediante um movimento entre discussões locais, estaduais e nacionais, de forma alternada e concomitante.
As propostas levantadas na I Conferência Municipal de Educação foram sistematizadas em forma de metas e estratégias em comissões e reuniões organizadas pelo Fórum. A sistematização foi analisada e aprovada em reuniões plenárias do Fórum, com a participação de membros e não membros, dentre eles: diretores de escola, conselhos tutelares, Secretaria de Desenvolvimento Social, Fórum Estadual de Educação, União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação – Undime Tocantins, Conselhos Escolares da Rede Pública Municipal de Ensino e Secretaria de Estado da Educação do Tocantins. (PALMAS, 2014a-h, 2015ab).
Então, nos dias 15, 16 e 17 de abril de 2015. foi realizada a III Conferência Municipal de Educação. A apresentação das propostas de emenda ao Documento Base do PME se estendeu e foram marcados mais dois momentos para a plenária final da III Conferência, sendo os dias 27 de abril e dia 6 de maio de 2015 (PALMAS, 2015).
É possível verificar nos relatórios apresentados pelos organizadores dos eventos (PALMAS, 2012g-i, 2013 e 2015c) que nas três Conferências realizadas houve participação de representantes de famílias, alunos, professores, sociedade civil, gestores, representantes de órgãos governamentais, entidades sindicais, conselhos e outros. Já a distribuição de vagas, o percentual de presentes e a efetiva participação de cada um desses segmentos nos processos demandarão um tempo maior de análise de conteúdo das atas, listas de presença e documentos, o que será realizado em pesquisas posteriores.
No processo de elaboração do PME de Palmas-Tocantins, no período pesquisado, apreendemos, ainda, alguns mecanismos de circulação das informações, de publicização dos trabalhos e de mobilização: blog, encaminhamento de relatórios às instituições, dentre outros.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Da investigação para descrever aspectos do processo de construção do PME de Palmas, observamos várias tentativas anteriores ao período de 2012 a 2015. Entretanto, a partir de 2012, com a constituição de uma Comissão para Organização e Sistematização do PME e a instituição do Fórum Permanente da Educação de Palmas, o contexto é alterado, culminando na construção, discussão e aprovação, em Conferência Municipal de Educação, do Documento Base do PME. Podemos, então, inferir que, até o momento, 2012 é ano que caracteriza-se como o mais fértil na produção de discussões e documentos em torno do planejamento da Educação no município de Palmas.
Identificamos mecanismos e movimentos de institucionalização da gestão democrática no processo de construção do PME de Palmas, pelo menos formalmente, com participação representativa e, em alguns momentos, direta. Estão presentes como mecanismos: o Conselho Municipal de Educação; as comissões com participação de representantes não governamentais (sindicatos, conselhos, universidades, associações de moradores); o Fórum Permanente da Educação de Palmas, FE-Palmas e a Conferência Municipal de Educação, instância máxima deliberativa do Fórum.
Contudo, da legislação à efetivação, o caminho é de “construção”, e nesse percurso vislumbram-se consensos, dissensos, concepções distintas e em disputa, pois há uma certa hibridez que permeia essa busca pela efetivação da gestão democrática, seja pela heterogeneidade, em que se forma o coletivo com a presença de diferentes interesses e ideais, seja pela formação histórica da não participação que teima em emergir.
O que podemos observar é que, em que se pese a importância dos marcos legais, a existência de mecanismos de gestão democrática é apenas um enunciado à participação. Sua efetivação é algo a ser discutido e conquistado dia a dia, como valor.
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