FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA NO MUNICÍPIO DE ANANINDEUA-PA EM TEMPOS DE FUNDEB – (2007 a 2014) Este artigo é parte integrante dos estudos e pesquisas realizadas no âmbito do Grupo de Estudos e Pesquisa em Políticas Públicas para a Educação Básica (GEPPEB) por meio do Projeto “DO FUNDEF AO PSPN E A POLÍTICA DE VALORIZAÇÃO DO MAGISTÉRIO DA EDUCAÇÃO BÁSICA EM MUNICÍPIOS DA REGIÃO METROPOLITANA DE BELÉM: A FORMAÇÃO E REMUNERAÇÃO DO PROFESSOR EM ANÁLISE”, financiado pelo Edital de Chamada Universal nº 14/2013 do CNPq e Coordenado pelo Prof. Dr. Fabrício A. F. Carvalho, do Programa de Pós-Graduação em Currículo e Gestão da Escola Básica – PPEB da UFPA.

Resumo:Este artigo teve por objetivo analisar os gastos da educação no Município de Ananindeua-Pa e dos recursos do FUNDEB no período de 2007 a 2014. Trata-se de uma pesquisa documental que buscou identificar em que foram gastos os recursos da educação e do FUNDEB permitindo averiguar se os mesmos refletem as diretrizes propostas pelo discurso oficial/legal. Para tanto, foram analisados os dados contábeis do Município, dos gastos com a função educação e do FUNDEB. Os mesmos foram organizados em tabelas, gráficos e revelaram que os gastos com a função Educação é a segunda maior do Município, que os gastos do FUNDEB estão sendo utilizados conforme as determinações legais e foram aplicados predominantemente no pagamento dos profissionais da educação do ensino fundamental e da educação infantil.

Palavras-chave: FUNDEB; Financiamento da Educação Básica; Educação Municipal

1-INTRODUÇÃO

As pesquisas sobre o financiamento da educação no Brasil intensificaram-se ao longo dos últimos anos em que foram estabelecidas mudanças em relação à forma de gestão dos recursos públicos educacionais primeiro pelo Fundo de Manutenção e desenvolvimento do ensino Fundamental e Valorização do Magistério (FUNDEF) e, posteriormente, pelo Fundo de Manutenção e desenvolvimento da Educação Básica e de valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB) (EDNIR;

BASSI, 2009). Assim, compreender o funcionamento deste fundo, suas implicações para a gestão dos recursos públicos educacionais e avaliar os seus efeitos na educação municipal, se faz imprescindível. Em função disso, este artigo tem por objetivo fazer uma análise preliminar acerca do financiamento da educação no Município de Ananindeua-Pa e dos recursos do FUNDEB no Município.

Conforme sugerido por Fagnani (2007), para a análise do financiamento da educação na rede municipal de ensino de Ananindeua-Pa, o estudo considerou dois indicadores importantes: o destino dos recursos e a grandeza (magnitude) dos mesmos.

A análise do primeiro permitiu identificar em que foram gastos os recursos da educação e do FUNDEB permitindo averiguar se os mesmos refletem as diretrizes propostas pelo discurso oficial/legal. A grandeza ou magnitude dos gastos permitiu esclarecer qual a situação dos gastos em educação em relação aos gastos totais do Município. Para tanto, segundo Fagnani (2007), é fundamental trabalhar “com séries históricas de longo prazo e utilizar informações que demonstrem a evolução do gasto em educação e sua proporção em relação aos gastos totais do governo” (p. 123). Nesse sentido, além da realização do estudo documental das legislações que orientam o processo de financiamento da educação básica, foram analisados os dados dos gastos contábeis do Município, dos gastos com a função educação e dos gastos do FUNDEB durante o período de 2007 a 2014 (período de vigência do FUNDEB), obtidos por meio do FINBRA (Finanças do Brasil – Dados Contábeis dos Municípios), disponível na página eletrônica do Tesouro Nacional; e do Sistema de Informação sobre Orçamentos Públicos em Educação (SIOPE) disponíveis na página eletrônica do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE).

O artigo encontra-se estruturado em quatro importantes sessões compostas por esta introdução onde, de forma breve, são apresentadas informações acerca dos objetivos e aspectos metodológicos do estudo; por uma sessão de caracterização do FUNDEB como política de fundo e de financiamento da Educação Básica; por uma terceira sessão em que é realizada uma breve apresentação do município de Ananindeua-PA e analisado os dados dos gastos em educação e dos gastos do FUNDEB no município e, por fim, uma última sessão com as considerações finais do estudo.

2- O FUNDEB COMO POLÍTICA DE FUNDO/FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA

Uma das formas que caracterizam a política de financiamento no Brasil é a sua execução por meio dos “fundos” para a educação. A partir do que se tem estabelecido em Lei e de estudos realizados por pesquisadores da área, por “fundos” se entende toda e qualquer medida regulamentadora estabelecida pelo Estado brasileiro no sentido de criar um mecanismo específico de financiamento que concentra recursos de diferentes procedências, com ou sem normas peculiares de aplicação, visando um fim específico (BRASIL, 1964, art. 71). Segundo Martins, “fundo” é um conceito do direito financeiro e equivale à reunião de recursos de diferentes fontes para uma destinação específica, determinada (MARTINS, 2010, p. 508).

O FUNDEB aparece oficialmente no cenário nacional, através da EC nº 53, de 19 de dezembro de 2006, regulamentado pela Lei 11.494, de 20 de junho de 2007, como uma política de fundo de maior abrangência (pois atende o ensino fundamental, como também a educação infantil, o ensino médio e a educação de jovens e adultos), e pretende superar as limitações e todos os problemas provocados e não resolvidos pelo FUNDEF O FUNDEF, instituído pela Emenda Constitucional nº 14/96 e regulamentado pela Lei nº 9.424/96, foi implantado no estado do Pará em 1º julho de 1997 e nos demais estados da Federação, mais o Distrito Federal, em 1º de janeiro de 1998. Seu prazo legal de existência de dez anos terminou no final de dezembro de 2006, tais como: o seu impacto negativo sobre a educação de infantil e sobre a educação de jovens e adultos, a precariedade do sistema de avaliação e controle de seus recursos, bem como a inexpressiva valorização do magistério.

O FUNDEB é provisório, com prazo de vigência de 14 anos – até 31 de dezembro de 2020 - (Lei 11.494/2007, Art.48) e com mecanismo de distribuição dos recursos, baseado na captação de recursos de estados e municípios, além da complementação da União, e redistribuição dos mesmos, no âmbito de cada estado e seus Municípios (Art.1º; art. 3º), de acordo com o número de matrículas da educação básica (Art.4º).

O FUNDEB é bem mais abrangente e pretensioso em seus objetivos quando comparado ao FUNDEF. Contudo, apresenta muitas semelhanças em sua lógica de funcionamento e na forma de gestão de seus recursos com o FUNDEF.

Com a implantação do FUNDEB (2007), manteve-se a esperança de se ampliar significativamente os gastos em educação. Contudo, conforme sinalizado por Davies, o FUNDEB apesar das modificações estabelecidas em relação ao papel da União no financiamento da educação básica, dá continuidade à lógica da racionalidade financeira (DAVIES, 2008).

Os recursos do FUNDEB são oriundos dos mesmos impostos que compunham o FUNDEF mais o IPVA, o ITR e o ITCM (BRASIL, Lei 11.494/2007, Art. 3º, incisos I a IX §§ 1º e 2º). Sua implantação ocorreu de forma gradual, alcançando no ano de 2009 o percentual definitivo de 20% destes impostos. Além do percentual de impostos, os recursos deste fundo contam também com uma complementação da União (apenas para os estados que não alcançarem o valor mínimo nacional) e com rendimentos financeiros obtidos com a receita do fundo (BRASIL, Lei 11.494, 2007, art. 3º e 4º). Sua principal fragilidade reside no fato de trazer poucos recursos novos para o sistema educacional como um todo. Os mesmos não foram ampliados na mesma proporção de sua abrangência em termos de alunos de outras etapas e modalidades de ensino da educação básica.

Na avaliação de Davies (2008), o FUNDEB está longe de se configurar como uma solução para os males da educação básica pelas seguintes razões: 1 – Traz poucos recursos novos para o sistema educacional como um todo; 2- Estabelece um padrão de qualidade vago e contraditório; 3 – Estabelece uma complementação federal muito pequena; 4 - Favorece creches, pré-escolas e instituições de educação especial privadas; 5 – Os 60% do FUNDEB não garantem a valorização dos profissionais do magistério.

A lei 11.494/07 ainda define aonde podem ser utilizados os recursos do FUNDEB, estabelecendo que no mínimo 60% dos recursos do fundo sejam utilizados exclusivamente na remuneração dos profissionais da educação básica das escolas públicas em pleno exercício de sua função e a parcela restante (de no máximo 40%), seja aplicada nas demais ações de manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE), também da educação básica pública. Para efeito de orientação dos gastos nesse sentido, o artigo 70 da LDB define claramente em que podem ser utilizados os recursos destinados a MDE:

Art. 70. Considerar-se-ão como de manutenção e desenvolvimento do ensino as despesas realizadas com vistas à consecução dos objetivos básicos das instituições educacionais de todos os níveis, compreendendo as que se destinam a: I - remuneração e aperfeiçoamento do pessoal docente e demais profissionais da educação; II - aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e equipamentos necessários ao ensino; III – uso e manutenção de bens e serviços vinculados ao ensino; IV - levantamentos estatísticos, estudos e pesquisas visando precipuamente ao aprimoramento da qualidade e à expansão do ensino; V - realização de atividades-meio necessárias ao funcionamento dos sistemas de ensino; VI - concessão de bolsas de estudo a alunos de escolas públicas e privadas; VII - amortização e custeio de operações de crédito destinadas a atender ao disposto nos incisos deste artigo; VIII - aquisição de material didático-escolar e manutenção de programas de transporte escolar (BRASIL. Lei n. 9.394, 1996, art. 70)

Além disso, a própria Lei do FUNDEB estabelece que o mesmo deve ser alvo de avaliações ao longo de sua vigência. No art. 30 da Lei, está previsto a realização de avaliações de natureza operacional e político-educacional dos resultados de sua aplicação. Nessa direção, a partir das orientações legais apresentadas, cabe-nos investigar: o que nos revelam os dados do gasto da função educação e dos gastos do FUNDEB no Município de Ananindeua-Pa?

3- OS GASTOS EM EDUCAÇÃO E GASTOS DO FUNDEB NO MUNICÍPIO DE ANANINDEUA-PA

O município de Ananindeua está localizado no estado do Pará e faz parte da Região Metropolitana de Belém, em uma conurbação que compreende os municípios de Belém, Ananindeua, Marituba, Benevides, Castanhal Santa Isabel e Santa Bárbara. Segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), a população do município está estimada em 499.776 de habitantes Dados do IBGE segundo estimativas da população residente com data de referência 1° de julho de 2014 publicadas no Diário Oficial da União em 28/08/2014. se configurando no segundo maior município em população do estado só ficando atrás da capital, Belém.

Segundo o sítio da Prefeitura Municipal de Ananindeua, o local fora constituído município oficialmente em 03 de janeiro de 1944, sendo que anteriormente pertenceu ao território belenense. Entrou em processo de povoamento a partir da estação da Estrada de Ferro de Bragança, sendo posteriormente reconhecido como freguesia e mais tarde como distrito de Belém. Em 1938, por um ato do Governo Estadual, passou a ser considerada como sede distrital, pertencendo ao município de Santa Isabel do Pará, retornando ao patrimônio territorial de Belém. Pelo Decreto-lei Estadual nº 4.505, de 30 de dezembro de 1943, promulgado pelo Interventor Federal, Magalhães Barata, o município de Ananindeua foi criado.

Atualmente, o município encontra-se sob a administração de Manoel Carlos Antunes (PSDB) eleito em 2012, assumindo a prefeitura em janeiro de 2013 com mandato previsto até o final de 2016. Anteriormente, o município encontrava-se sob a administração de Helder Zahluth Barbalho (PMDB) eleito em 2004, assumindo a prefeitura em 2005. Helder Barbalho foi reeleito em 2008, permanecendo na administração do município até dezembro de 2012.

Neste contexto, se faz mister analisar os dados financeiros do município de Ananindeua, sobretudo no que concerne à função A classificação “função” é determinada como “áreas de ação governamental”. Essa classificação vale para os três níveis de governo (municipal, estadual e federal) e foi instituída pela Portaria n° 42, de 14 de abril de 1999, do então Ministério do Orçamento e Gestão (MOG). Educação.

A tabela 1 mostra que no decorrer da série histórica analisada é possível perceber que os gastos com a função Educação é a segunda maior em termos de gastos do município, só ficando atrás da função Saúde em quase todos os anos da série. No ano de 2008, a função administrativa de Urbanismo apresentou o segundo maior gasto do município, deixando a função educação com o terceiro maior gasto. A análise dos dados permiti-nos perceber também que o município registra uma tendência crescente de investimentos nas funções Educação e Saúde – isso quando analisamos os dados em números brutos - enquanto que, nas outras funções se observa uma oscilação maior, ora para mais ora para menos, no volume de investimentos. Diante deste quadro, é importante lembrar que, um diferencial importante das funções Educação e Saúde em relação as demais é que, estas possuem vinculação constitucional de verbas, o que garante a estas funções, investimentos obrigatórios.

Por outro lado, quando analisamos os dados da função Educação e verificamos o quanto os seus gastos representam e vem representando, em termos percentuais, em relação ao total de gastos do município, conforme evidencia pela tabela 2, verificamos que:

Analisados isoladamente, os dados da primeira e segunda coluna da Tabela 2, permite-nos afirmar que, durante o período de 2007 a 2012, enquanto os gastos do Município com a função educação aumentaram 49,07%, os gastos totais do Município aumentaram 47,51%. O que revela que os gastos do município com a função educação, acompanhou quase que na mesma proporção os gastos totais do município. Contudo, quando verificamos quanto (em termos percentuais) representaram os gastos em educação em relação ao gasto total do município, percebemos algumas oscilações ora para menos, ora para mais, durante o período analisado dos investimentos em educação. Em 2007 os gastos em educação representaram 22,03% dos gastos totais do município e termina a série histórica no ano de 2012 com os gastos em educação representando apenas 22,71% do total dos gastos do município.

Ao analisarmos a distribuição destes gastos entre as subfunções da área, durante o período de vigência do FUNDEB (2007 a 2014), durante as gestões de Helder Barbalho (PMDB) e Manoel Antunes (PSDB), vamos perceber a seguinte situação (Tabela 3):  

Através dos dados da Tabela 3 é possível perceber que, no primeiro ano de vigência do FUNDEB (em 2007), 97,27% das despesas do município com as subfunções da função Educação, eram destinadas ao Ensino Fundamental, apenas 0,31% com a educação infantil e 0,95% com a Educação de Jovens e Adultos. Para a educação especial só foi registrado despesa nos anos de 2010 e 2014 e a educação profissional só passa a receber investimento a partir de 2011.

A concentração dos gastos na subfunção “ensino fundamental” é perfeitamente compreensível, uma vez que trata-se de uma etapa de ensino da educação básica de responsabilidade prioritária do município e, para além disso, contava com o estímulo financeiro do FUNDEF que destinava recursos exclusivamente para o ensino fundamental desde a sua implantação em meados de 1997 no Estado Pará. A Educação infantil, por outro lado, embora também fosse de responsabilidade prioritária do município, não tinha o estímulo financeiro do FUNDEF e, no primeiro ano de vigência do FUNDEB, ainda não representava nem 1% dos gastos do município.

Mas, com a ampliação da política de fundos para toda a educação básica por meio do FUNDEB, espera-se que os gastos com as outras subfunções da função educação sejam ampliadas. Com o auxílio do gráfico 1 é possível analisar a evolução dos gastos em algumas das principais subfunções do município e verificar qual a situação do município sete anos depois da implantação do FUNDEB:

A análise da Tabela 3 com o auxílio do Gráfico 1 revela uma evolução de tendência ascendente em quase todos os anos da série histórica analisada tanto para o ensino fundamental, como para educação infantil e para educação de jovens e adultos.

Em 2014 as despesas do município passaram a ter a seguinte configuração: as despesas com a subfunção “ensino fundamental” passaram a representar 70,01% das despesas totais em educação, as despesas com a educação infantil 16,87%, as despesas com a educação de jovens e adultos 8,30%. O Ensino fundamental, portanto, deixa de concentrar quase 100% das despesas do município e a educação infantil que, em 2007 não chegava a representar nem 1% dos gastos passa a representar em 2014 quase 20% dos gastos.

Para a realização das despesas diretamente relacionadas a valorização docente (remuneração) e em Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE), o município de Ananindeua desde 2007 vem contando com recursos do FUNDEB. A Tabela 4 permite identificar como foram gastos os recursos oriundos desse fundo:

Como evidenciado pelos dados da Tabela 4, os recursos do FUNDEB independente do governo à frente do município, foram utilizados em sua maior parte (em média 68,96%) para o pagamento da remuneração dos profissionais da educação infantil e do ensino fundamental. De acordo com o artigo o artigo 22 da Lei do FUNDEB (Lei nº 11.494/2007) pelo menos 60% (sessenta por cento) dos recursos do fundo deveriam ser destinados ao pagamento da remuneração dos “profissionais do magistério” da educação básica em efetivo exercício na rede pública de ensino. Conforme evidenciado pela tabela, o município vem cumprindo com esta normativa da Lei do FUNDEB e nos dois últimos anos analisados gastou 71,23% e 83,10% no pagamento de pessoal. O restante dos recursos é destinado a manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental e da educação infantil. Durante o período analisado o município destinou em média 31,04% em MDE.

Os dados apresentados na tabela 3, referentes as despesas totais com a função educação e os dados apresentados na tabela 4, referentes a despesa total com os recursos do FUNDEB quando comparados por meio do gráfico 2, permitiram constatar que:

Conforme evidenciado pelo gráfico 2, as despesas realizadas com os recursos do FUNDEB em todos os anos da séria histórica analisada representam mais da metade das despesas do município com a função educação. Isso torna evidente a dependência do município dos recursos oriundos deste fundo o que noz inferir que sua ausência geraria impactos financeiros negativos para o município de Ananindeua-Pa e, principalmente, para a educação, para o desenvolvimento de políticas educacionais consistentes visando a valorização docente e a materialização de uma educação pública de qualidade.

4- CONSIDERAÇÕES FINAIS

O munícipio de Ananindeua-Pa, locus desta pesquisa, se configura como um município importante para a dinâmica política e econômica do estado do Pará, sobretudo, para a região metropolitana de Belém, visto que é o segundo maior município da conurbação. A análise dos dados financeiros do município, revelaram que os gastos com a função Educação é a segunda maior, só ficando atrás da função Saúde.

Sob a vigência do FUNDEB, durante os anos 2007 e 2014, foi constatado uma evolução de tendência ascendente dos gastos com as subfunções do ensino fundamental, da educação infantil e da educação de jovens e adultos. Em 2014 as despesas do município com a subfunção ensino fundamental passaram a representar 70,01% das despesas totais em educação, as despesas com a educação infantil 16,87% e as despesas com a educação de jovens e adultos 8,30%.

O estudo revelou também a real dependência do município dos recursos oriundos do FUNDEB que, durante o período analisado, foram utilizados em sua maior parte para o pagamento da remuneração dos profissionais da educação infantil e do ensino fundamental. Em função disso, conforme destacado por Gouveia e Souza (2015), a provisoriedade do FUNDEB pode provocar efeitos perversos para definição de políticas de valorização dos trabalhadores que exigem previsão, a longo prazo, de um patamar de recursos suficientes para o desenvolvimento dos sistemas de ensino municipais.

REFERÊNCIAS

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