REDE DE AGÊNCIAS NACIONAIS DE ACREDITAÇÃO – RANA: UM LEVANTAMENTO DA PARTICIPAÇÃO DOS ESTADOS-MEMBROS DO MERCOSUL

Resumo: Objetiva-se explicitar a efetividade da participação dos Estados-Membros do Mercosul nas reuniões da Rede de Agências Nacionais de Acreditação (RANA), particularmente focalizando a participação do Brasil. A RANA é o órgão que administra o Sistema Regional de Acreditação de Títulos e Graus Universitários do Mercosul (Arcu-Sul) e que, portanto, influencia na formulação e implementação das políticas de educação do bloco por meio das suas decisões. Para tanto, realizou-se mapeamento da participação de cada Agência Nacional de Acreditação (ANA) nas reuniões realizadas a partir de sua criação, o que abarcou o período de 2006 a 2014. Trata-se de dados iniciais de pesquisa, em que foi possível observar que a política supranacional é desencadeada particularmente por seus países originários, sendo que o Brasil assume papel de destaque. Pode-se notar, ainda, que o processo de formulação e de implementação da política supranacional de avaliação contou com a participação de stakeholders, particularmente do Brasil, denotando que as reuniões da RANA se constituem como espaços de tensões e de embates quando buscam gerir um sistema de avaliação que viabiliza uma concepção supranacional de qualidade para a educação.

Palavras-chave: Política Educacional, Mercosul; RANA

INTRODUÇÃO

No campo educacional, a globalização tem tido como consequência a obrigatoriedade de reformas que, segundo Dias Sobrinho (2010, p. 129) “[...] se configuram, basicamente, de construções de um quadro legal e burocrático, geralmente proposto por políticos, para responder a determinados problemas e produzir efeitos mais ou menos coerentes com projetos mais amplos de um governo ou de um sistema de poder [...].

Essas reformas têm promovido a descentralização do poder sobre as decisões dos Estados-Nações, resultando em um novo processo de formulação e implementação de políticas, de caráter supranacional ou regional, que tem como finalidade convergir interesses comuns entre Estados. Sobre esse novo processo político, Lima, Azevedo e Catani (2008, p. 12-13), afirmam:

Assiste-se, assim, a um complexo processo de redução da autonomia relativa dos estados nacionais em matéria de educação superior; a uma direção supranacional de políticas, agora relativamente descontextualizadas; a uma deslocalização das arenas de debate e dos processos de discussão democrática de tipo tradicional; à não participação ou a uma participação fluida e difusa dos atores educativos diretamente envolvidos, em favor da intervenção de stakeholders altamente organizados e institucionalizados; à emergência de novas tecnoestruturas e especialistas (gestores, grupos de missão, peritos e avaliadores profissionais etc. [...].

Essa tendência à supranacionalização ou regionalização das políticas educacionais tem a influência de stakeholders, que pode ser identificada na criação do Mercado Comum do Sul – Mercosul. A educação, nesse contexto, foi considerada desde a sua constituição como instrumento de efetivação do seu objetivo de integração regional, como se observa no ato de criação do seu Setor Educacional – o SEM. Importante destacar que a formulação e implementação das políticas se materializam a partir das condições contextuais, que envolvem a sua estrutura organizacional que, segundo Frey (2000, p.239):

Instituições políticas são padrões regularizados de interação, conhecidos, praticados e em geral reconhecidos e aceitos pelos atores sociais, se bem que não necessariamente por eles aprovados. Logo, são produto de processos políticos de negociação antecedentes, refletem as relações de poder existentes e podem ter efeitos decisivos para o processo político e seus resultados materiais .

Assim, partindo da concepção de que esses stakeholders e suas instituições se constituem em elementos essenciais para as ações do Estado, este estudo busca explicitar o papel das Agências Nacionais de Avaliação (ANAs) no contexto da Rede Nacional de Agências de Avaliação (RANA), instância que conta com a participação dos especialistas em avaliação de cada Estado-membro, o que por sua vez estaria influenciando a construção da política supranacional.

A análise da RANA também ganha importância quando tem como referência para a análise das políticas públicas no construcionismo contextual, que considera que a implementação das ações governamentais (ROCHA, 2005) e das políticas públicas podem ser inferidas a partir da série de ações e comportamentos intencionais de muitas agências e funcionários governamentais envolvidos na sua execução ao longo do tempo (PALUMBO, 1998, p. 35).

Nesse sentido, a RANA é um espaço privilegiante para a compreensão das ações do Setor Educacional do Mercosul, pois é o órgão que administra o Sistema Arcu-Sul, uma das principais ações em curso.

O presente trabalho, por meio da realização de levantamento da participação dos países em suas reuniões, busca explicitar a centralidade que cada um atribui ao trabalho da Rede, que busca a construção e a garantia da qualidade da educação superior no bloco para alcançar o objetivo do Setor Educacional do Mercosul (SEM), que é “gerar um espaço educativo comum [...], com o propósito de uma educação de qualidade para todos” (SETOR EDUCACIONAL DO MERCOSUL, 1991).

A QUALIDADE DA EDUCAÇÃO SUPERIOR NO MERCOSUL

Em 1996, iniciaram no SEM as discussões sobre a possibilidade de reconhecimento mútuo de títulos universitários no bloco, objetivando a circulação de profissionais graduados. É neste momento que surge a preocupação com a garantia da qualidade da Educação Superior, tendo a primeira menção a uma política de avaliação e acreditação da qualidade acadêmica, no seu primeiro Plano Trienal (1998-2000), que estabeleceu como sua segunda área prioritária “a promoção de políticas regionais de capacitação de recursos humanos e melhoria da qualidade da educação” (MERCOSUL, 1998).

Embora não exista uma definição única e exata do que venha a ser qualidade, “o conceito tem invocado sucessivas realidades distintas e cambiantes” (ENGUITA, 1997, p. 98). Assim, para o presente trabalho utiliza-se como conceito de qualidade sua compreensão como uma construção social, que pode variar conforme os interesses dos grupos organizados dentro e fora da universidade. Concepções de qualidade podem ser apreendidas, pois emergem de contextos concretos ao serem materializadas em documentos e ações, a partir dos consensos resultantes das correlações de força (DIAS SOBRINHO, 2000).

A primeira tentativa de garantir a qualidade educacional no bloco foi a criação de um quadro de equivalência entre os cursos, o que não funcionou, dada a sua complexidade (Lamarra, 2010). Porém, esforços visando este objetivo continuaram e resultaram na criação em 1998 do Memorando de Entendimento sobre a Implantação de um Mecanismo Experimental de Acreditação de Cursos para o Reconhecimento de Títulos de Graduação Universitária nos Países do Mercosul, Bolívia e Chile - MEXA, que vigorou de 2004 a 2006, onde foram ajustadas as diretrizes de um processo de acreditação.

A partir desta experiência, o bloco criou subsídios necessários para a formulação e implantação de um sistema permanente, o que culminou em 2006 na criação do Sistema de Acreditação de Cursos Universitários do Mercosul (Sistema Arcu-Sul), sendo um sistema próprio de avaliação, aprovado pela Decisão nº 17 de 2008 do Conselho Mercado Comum - CMC, nos mesmos moldes do MEXA, mas de caráter permanente (MERCOSUL).

No Arcu-Sul, os processos de avaliação e acreditação são coordenados pelas Agências Nacionais de Acreditação – ANA de cada país, consideradas a força motriz do sistema, sendo responsáveis desde o lançamento da convocatória para participação no processo até a emissão final de Resolução que concede ou nega a acreditação. As ANAs são organizadas em âmbito regional pela Rede de Agências Nacionais de Acreditação – RANA, que elabora suas próprias regras e adota decisões consensuais. Destaca-se aqui que a rede caracteriza-se, segundo o que aponta Frey (2000, p. 216), como pertencente a “polity”, ou seja, a dimensão institucional da “policy analysis” que se refere à ordem do sistema político, delineada pelo sistema jurídico, e à estrutura institucional do sistema político-administrativo.

Sobre o papel da RANA no contexto do Mercosul Educacional, que caracteriza sua dimensão institucional aqui mencionada, Guilayn (2012, p.40), que já representou o Brasil em algumas reuniões da Rede, aponta:

Uma leitura ampla das atas de reuniões da RANA, CRC Educação Superior, CCR e RME permite identificar que as instâncias inferiores elaboram políticas, projetos, programas ou ações localizadas e levam às instâncias superiores, que entram em consenso, ou “acordo” a respeito, ou levam à próxima instância superior até atingir a Reunião de Ministros de Educação.

As Agências se reúnem semestralmente e são instituições de direito pú¬blico, geridas por órgãos colegiados, devendo ser consideradas autônomas e imparciais, e ainda ser integradas por pessoas competentes e realizar procedimentos de avaliação adequados, promovendo a capacitação de pares avaliadores nacionais e regionais (MER¬COSUL, 2008). São as Agências Nacionais de Acreditação dos oito países integrantes da RANA:

Conforme pode se observar, há países que já tinham estrutura organizacional para a avaliação de cursos de graduação há mais tempo do que a criação do MEXA e, portanto do Arcu-Sul, como é o caso da Argentina, Brasil e Colômbia. O Paraguai criou sua Agência de Avaliação em 2003, portanto já durante o processo de formulação do MEXA. Os demais países, Uruguai, Bolívia, Chile e Venezuela criaram suas agências após a criação do MEXA, já no período de formulação e/ou implementação do Arcu-Sul.

Esses fatos explicitam a intencionalidade dos Estados-Membros em aderir a uma política supranacional de avaliação, como um mecanismo de gerir ou de melhorar a qualidade da educação superior no bloco.

PARTICIPAÇÃO DOS PAÍSES NAS REUNIÕES DA RANA

Segundo o sítio oficial do Sistema Arcu-Sul, oito países integram o sistema, sendo cinco membros oficiais do Mercosul: Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai e Venezuela e três Estados associados do bloco: Bolívia, Chile, Colômbia. É importante destacar que o levantamento realizado nas atas revela que outros países também participaram de algumas reuniões, sendo o Equador, que participou de sete e o Peru, que participou de apenas uma reunião.

Ao todo foram consideradas 22 (vinte e duas) atas de reuniões da RANA que ocorreram no período de 2006 a 2016, disponibilizadas no site oficial do Sistema Arcu-Sul, acessadas por meio do site do INEP/MEC/Brasil.

Uma pesquisa realizada nas páginas oficiais de cada Agência Nacional de Acreditação revelou que além das atas disponibilizadas na página do Arcu-Sul, existem duas outras originadas de reuniões realizadas em 05 de novembro de 2007 em Montevidéu, no Uruguai e no período de 15 a 17 de setembro de 2007 na Bahia, no Brasil, porém, o presente artigo teve como objeto somente as 22 (vinte e duas) atas que constam na página oficial do Arcu-Sul. As atas constam no Quadro 1 a seguir apresentado:

Do total das 22 (vinte e duas) reuniões da RANA realizadas ao longo de dez anos do seu funcionamento, o mapeamento realizado em suas atas revelam a efetividade da atuação dos países fundadores, particularmente Argentina, Brasil e Uruguai, que participaram de todas as reuniões.

Mesmo sendo Estado-Membro, o Paraguai ficou sem participar das reuniões nos anos de 2012 e 2013, perdendo cinco reuniões, portanto tendo participação efetiva em 17 (dezessete) reuniões. Cumpre destacar que o período em que o Paraguai não participou das reuniões da RANA coincide com o período em que ficou afastado do Mercosul.

A Bolívia, Estado associado, participou de 17 (dezessete reuniões). Em seguida, tendo participado de 14 (quatorze reuniões) o Chile, de 9 (nove) a Colômbia, e, a Venezuela, esta última, que participou apenas de uma reunião após ter integrado oficialmente o Mercosul. Entre os países que não participaram do MEXA e nem do primeiro ciclo de avaliação do Sistema ARCU-SUL estão o Equador que participou de 7 (sete) reuniões e por fim, o Peru que participou de apenas 1 (uma).

A seguir há o gráfico 1 que ilustra de forma quantitativa as participações dos países membros.

A efetividade das participações nas reuniões da RANA permite inferir que, a priori, os Estados-Membros teriam ocupado maior espaço nas discussões, e consequentemente, papel mais relevante nas decisões sobre o processo de avaliação da qualidade no contexto do SEM, sobretudo considerando o contexto de embates e tensões que permeiam as organizações coletivas.

Nesse sentido, busca-se, em um momento posterior, observar o perfil dos representantes do Brasil nesse contexto, de forma a compreender a constituição de stakeholders nesse processo.

Prioriza-se aqui o contexto brasileiro, uma vez que se busca tecer análises do Mercosul situando-se o olhar a partir do Brasil.

A PARTICIPAÇÃO DO BRASIL NA RANA

O levantamento realizado nas atas da RANA mostra que o Brasil participou de todas as reuniões realizadas pela Rede, mas antes de se abordar sobre as instituições brasileiras que integram a rede e também os burocratas que representaram o Brasil nas reuniões da RANA, é importante situar o papel que a Rede ocupa nas tomadas de decisões para a formulação e para a implementação de uma política pública, neste caso específico a política educacional de qualidade.

Palumbo (1998), ao apontar caminhos metodológicos para a análise da política pública americana, ilustra a importância dos órgãos administrativos para a compreensão das políticas:

O foco dado às instituições distorce nossa compreensão da política americana porque ele nos prende na armadilha clássica falácia política-administração. Esta é a crença errônea de que a política é feita ou formulada pelos ramos ‘políticos’, tais como o Congresso e o Presidente, e levado adiante ou implementado pelos ‘ramos administrativos’, e que os ramos administrativos não mudam ou não deveriam mudar ou criar uma política. Na realidade não há separação entre as duas atividades. Os administradores, assim como os legisladores, fazem políticas; e os legisladores, assim como os administradores, estão envolvidos na implementação de políticas (PALUMBO, 1998, p. 45).

Partindo desse conceito, apontamos na tabela a seguir, a composição e representação da ANA brasileira, uma vez que são por meio de seus representantes oficiais que o Brasil exerce tensionamentos e interferências nas decisões sobre a política em questão. Assim, o quadro 2 identifica os agentes que representaram o Brasil durante as reuniões da RANA.

Destaque também é dado à qualidade técnica desses representantes do Brasil nas reuniões da RANA, considerando que se trata de funcionários efetivos do governo, com domínio nas questões de qualidade educacional. Se analisada a contínua participação desses burocratas, visto que o absenteísmo compromete os resultados dos trabalhos, destacamos da CONAES os representantes Sergio Roberto Kieling Franco com 10 participações, Irilene Fernandes de Paula com 7 participações e do INEP, Claudia Maffini Griboski, com 9 participações, revelando que há o empenho da permanência dos servidores técnicos qualificados, que ocupam cargos de destaque nos órgãos responsáveis pelo sistema de avaliação da educação superior no Brasil.

Houve o interesse de identificar os órgãos e os funcionários que participaram das reuniões considerando a importância de ambos nesse processo, pois como aponta Palumbo (1998, p. 38-39):

Como uma questão é caracterizada é um componente crucial na elaboração de uma política. Aqueles bem-sucedidos na definição de uma questão, controlam a abordagem que o governo toma, pois a forma como uma questão é caracterizada influencia a solução ou o tipo de política adotada pelo governo.

Partindo dessa premissa teórica, pode-se observar que o Brasil se preocupou em enviar mais do que um representante, que atendesse a perfis diferenciados, nesse sentido, observa-se que o quadro dos representantes foi composto por técnicos qualificados que ocupavam cargos de destaque nos órgãos os quais representavam, como é o caso de: Sérgio Roberto Kieling Franco, João Carlos Pereyra da Silva e Robert Evan Verhine, que ocuparam o cargo de presidente da CONAES, ou de Claudia Maffini Griboski e Dilvo Ristoff que ocuparam o cargo de Diretor de Avaliação do INEP, e Cleonice Matos Rehem que ocuparam cargos de coordenadores na Secretaria de Educação Superior (SESu) e SERES do MEC. Mas também, foram indicados técnicos de carreira como: Olavo Machado e Orlando Pilatti, entre outros. Foi possível observar ainda a presença, especialmente, nas reuniões iniciais de professores não vinculados a órgãos específicos, mas sim às instituições de educação superior, como Regina Celes de Rosa Stella, Sonia Teresinha de Souza Penin e Letícia Soares Sampaio Suñe. Além dessas professoras, houve a presença marcante de outros docentes com vínculo com as instituições de educação superior, mas que fazem parte de comissões estratégicas de avaliação, entre essas a própria CONAES e a CTAA/INEP (Comissão Técnica de Acompanhamento da Avaliação), como: Nadja Maria Valverde Viana, Irilene Fernandes de Paula e Guilherme Marback Neto.

Essas características de perfil dos representantes da ANA brasileira explicitam preocupação técnica e política na definição de seus representantes, envolvendo formação e experiências em vários órgãos, especialmente que tratam da formulação e da implementação de políticas, particularmente voltadas para a avaliação da educação superior.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Com o levantamento realizado, constata-se que o Brasil, assim como a Argentina e o Uruguai, consideram a RANA como espaço privilegiado de constituição de política supranacional, considerando a efetividade da participação em suas reuniões. O Paraguai teve participação representativa, registrando ausência apenas durante o período em que esteve afastado do Mercosul.

Em relação à Venezuela, constatou-se sua participação em 9 (nove) reuniões da rede, sendo 8 (oito) como Estado Associado e 1 (uma) como Estado oficialmente integrado. Já os países associados, um destaque é dado na participação do Chile, Colômbia e Equador, cujas participações nas reuniões da rede se assemelham, apontando a existência de um interesse em aderir à política supranacional educacional decidida pela RANA.

Ainda apontando sobre os locais de reunião da rede, destaca-se que o Uruguai foi o país que mais sediou reuniões, totalizando 9 (nove), seguindo o Brasil que sediou 6 (seis) reuniões, a Argentina 4 (quatro) e o Paraguai com 3 (três) reuniões.

Esses dados denotam que a política supranacional é desencadeada particularmente por seus países originários, mas que ao longo do tempo incorporou novas adesões, a ponto de contar com a participação de 8 (oito) países participantes do Sistema Arcu-Sul, e mais dois países que participaram das reuniões da RANA. Esse fato permite apontar por tendência em se aumentar o número de países participantes do Sistema Arcu-Sul.

No que tange ao Brasil, não há dúvidas sobre o seu empenho e atuação destacada na RANA, sempre garantindo a participação de um elevado nível técnico, de gestores e técnicos dos órgãos que integram a Agência Nacional de Acreditação Brasileira. Também, outro fato que respalda essa atenção do Brasil à RANA, é que o país assumiu a Secretaria da RANA por dois anos (2016-2017) por meio do seu órgão executivo de avaliação de cursos de graduação -o INEP, assumindo um papel de destaque no processo de avaliação da qualidade de cursos de graduação no âmbito do Mercosul.

De forma geral, pode-se observar que o processo de formulação e de implementação da política supranacional de avaliação contou com a participação de stakeholders, particularmente do Brasil, denotando que as reuniões da RANA se constituem como espaços de tensões e de embates quando buscam gerir um sistema de avaliação que viabiliza uma concepção supranacional de qualidade.

Sugere-se que novas pesquisas continuem os estudos sobre os processos de tomadas de decisões junto ao SEM e especialmente no contexto da RANA, de forma que o próprio conteúdo de suas atas sejam analisados, com vistas a explicitar as possíveis influências e embates travados durante suas reuniões.

REFERÊNCIAS

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