RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS NA EDUCAÇÃO: ARRANJOS ADMINISTRATIVOS E LEGAIS

Resumo: Neste artigo, intentamos apresentar resultados de dois objetivos específicos de nossa pesquisa de mestrado, que foram compreender os arranjos administrativos e legais entre o Sistema Estadual de Educação do Tocantins e seus Municípios denominados como regime de colaboração; e conhecer como outros Estados do País estão agindo frente às diretrizes e discussões do regime de colaboração, postas pela Constituição Federal de 1988. Para a sua construção, pesquisamos documentos do Estado do Tocantins produzidos na Secretaria de Estado da Educação e documentos a respeito do regime de colaboração e/ou arranjos administrativos e legais de outros Estados brasileiros.

Palavras-chave: Regime, colaboração, educação.

O regime de colaboração é uma necessidade inerente ao sistema federativo, entretanto há mazelas construídas historicamente que sobrepujam o jogo de interesses e prejudicam a organização do sistema educacional, isso não quer dizer que seja impossível uma mudança de atitude e postura das instâncias federativas.

Assim sendo, importa perguntarmos: Como estão se dando as relações no campo das políticas públicas e da gestão da educação no Estado do Tocantins e em outros Estados brasileiros para a materialização do regime de colaboração, principalmente, em se tratando das relações entre a esfera estadual e as municipais, mesmo frente a inexistência de uma norma nacional? Há normas e orientações claras a respeito da forma e do conteúdo destas relações ou há regulações caso a caso, na forma de convênios pontuais e temporários, decretos ocasionais, acordos informais?

Com o intuito de compreendermos um pouco dos referidos aspectos, nosso texto está organizado em duas seções que abordam, respectivamente, as relações instituídas entre o sistema estadual de ensino do Tocantins e as redes e sistemas municipais de ensino em nome do regime de colaboração; e as relações instituídas em outros Estados brasileiros.

Instituído o mais novo Estado da federação, deflagra-se de fato um processo e esforço com vistas à organização política, administrativa, educacional, social, cultural do Tocantins. O Estado do Tocantins, em 2014, com 26 anos de criação vem se firmando no cenário nacional, com população estimada para 2014 de 1.496.880 habitantes e uma densidade demográfica (hab/km²) 4,98, perfazendo um total de 139 Municípios (IBGE, 2014).

A organização da educação no Tocantins, considerando as instituições públicas e as privadas, e suas relações com os órgãos municipais são marcadas, pelas características do contexto nacional, como preconizado pela Constituição Federal (BRASIL, 1988).

Considerando o exposto, o sistema de ensino Sistema de “ensino” é a expressão utilizada pela sua lei de instituição, sendo a Lei n° 1.360, de 31 de dezembro de 2002 (TOCANTINS, 2002). no Tocantins vem sendo institucionalizado concomitantemente à organização geral do Estado. Nesse processo, a Seduc-Tocantins vem sendo estruturada para cumprir e suprir as necessidades que a nova conjuntura demanda, consequentemente, com a sanção de normas institucionalizando a educação.

Das normas e outros documentos que pesquisamos, não encontramos nenhuma normatização ou orientações específicas para o regime de colaboração, explicitando sua forma e/ou seu conteúdo.

Na Lei nº 1.360 (TOCANTINS, 2002), que dispunha sobre o Sistema Estadual de Ensino do Tocantins, encontramos a menção ao regime de colaboração duas vezes e a colaboração uma vez: Art. 2º. Art. 8º Art. 80. Por fim, utilizou uma vez a expressão cooperação, não especificando se com a União ou com os Municípios: “

Já, em 2009, a Lei n° 2.139, (TOCANTINS, 2009) que dispõe sobre o Sistema Estadual de Ensino, e revoga a Lei de 2002 (TOCANTINS, 2002) trata do regime de colaboração e da colaboração apenas uma vez respectivamente no Art. 7º e Art. 73º

Por fim, os Municípios que não disponham de sistema próprio de ensino já não integram mais o Sistema Estadual, apenas poderão ser atendidos pelos órgãos que integram o referido sistema mediante convênios, de modo subsidiário e apenas para emissão de atos legalizadores (TOCANTINS, 2009, art. 2º, § 1º).

Em outros documentos, encontramos arranjos administrativos para a constituição de relações entre o Estado e os Municípios no campo da educação, sendo a organização da Coordenadoria de Projetos Especiais, em 1998; a Assessoria aos Sistemas Municipais de Ensino (Asmet), em 2004; e a Diretoria de Assistência aos Municípios (DAM), em 2014.

Segundo Silva e Lagares (2013), em 1998 é criada na Seduc-Tocantins, a Coordenadoria de Projetos Especiais para atender as demandas dos Programas implantados pelo Projeto Fundo de Fortalecimento da Escola do Ministério da Educação (Fundescola-MEC)  como uma unidade facilitadora e integradora das ações com a incumbência de apoiar, promover e estabelecer a interlocução com os Municípios das Zonas de Atendimento Prioritário (ZAP´s) I e II, as secretarias e dirigentes dos diversos setores das escolas.Este setor era composto por servidores do Sistema Estadual de Ensino e técnicos contratados pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento/Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (PNUD/BIRD), cuja função era coordenar os processos de programação, execução e desenvolvimento de todas as ações financiadas pelo Fundo de Fortalecimento da Escola (Fundescola) no Estado e gerenciar a elaboração da programação, a execução dos projetos, a prestação de contas dos convênios e a certificação das despesas.

O documento Histórico Coordenadoria de Projetos Especiais Fundescola (TOCANTINS, s/d, s/p) explica que em julho de 2004, a Coordenadoria do Fundescola foi incorporada pela Assessoria aos Sistemas Municipais de Ensino (Asmet).

Em se tratando das ações desta Assessoria, Silva e Lagares (2013) destacam algumas no período de 2005 a 2010, argumentando que envolveram programas e projetos desenvolvidos junto aos Municípios, mas em sua maioria, provenientes do MEC e do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), com Programas do Fundescola, como Levantamento da Situação Escolar (LSE), Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE), a Escola Ativa, Livro Didático, Gestar I, Ensino Fundamental de 9 anos, Projeto de Adequações de Prédios Escolares (PAPE), Transporte Escolar, Plano de Ações Articuladas (PAR).

Em 2011, no Tocantins é firmado um “Protocolo de Intenções”(TOCANTINS, 2011, mimeo), que intenciona atender as normas educacionais, com maior relevância, a Constituição Federal de 1988, a LDB nº 9.394/1996 e ao Decreto nº 6.094/2007, que institui o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação (PMCTE), com o objetivo de colaboração/cooperação na oferta de uma educação básica de qualidade, focando na avaliação do ensino, na formação de professores, na melhoria do transporte escolar e na promoção do debate para o aperfeiçoamento da educação. O objeto do Protocolo é “o regime de colaboração/cooperação previsto na legislação supramencionada na promoção de ações e atividades que contribuem para o processo de desenvolvimento da educação básica no Estado do Tocantins”. (TOCANTINS, 2011).

A competência do Estado, por meio da Seduc-Tocantins, seria “Oferecer colaboração técnica e material aos municípios no intuito de assegurar melhor desenvolvimento da educação básica no Estado do Tocantins.” (TOCANTINS, 2011).

Por fim, a competência dos Municípios seria “Mobilizar e articular, junto à Secretaria da Educação e aos Conselhos Estaduais e Municipais da Educação, com vistas ao desenvolvimento de atividade que harmonize e integre os procedimentos necessários para melhoria da Educação Básica.” (TOCANTINS, 2011); não se configurando como uma regulamentação do regime de colaboração.

No âmbito deste Protocolo de Intenções, a Asmet faria a intermediação entre as ações do MEC, do Estado e dos Municípios, articulando as políticas públicas, projetos e programas em educação, buscando a equalização entre as instâncias no sentido da melhoria da educação básica (TOCANTINS, 2011). Segundo Relatórios da Asmet (TOCANTINS, 2013), foram realizadas várias ações em cumprimento ao Protocolo de Intenções.

Em 2012, houve a formalização dos processos de municipalização, segundo o Relatório da Asmet intitulado Regime de colaboração estado/município (TOCANTINS, 2013), de 42 escolas.

Do exposto, nesse período observamos que o trabalho da Asmet agregou um conjunto de ações, mas não propriamente o regime de colaboração, como apontado por Silva e Lagares (2013, p. 26): “[...] mais calcado em interesses de governantes, com decisões, metas e ações temporárias, acordos isolados e relações verticais, podendo ser, então, com interesses político-partidários; uma via de mão-dupla em que os entes federados caminhem no sentido horizontal como determina a Constituição Federal de 1988.”

O Processo colaborativo pressupõe a ajuda mútua concomitante. Não há horizontalidade na maioria dos processos as instâncias não se comunicam como iguais, mesmo porque não são.

A Diretoria de Assistência aos Municípios (Dam) substitui a Asmet, em 2014, com o objetivo de “assessorar as Redes Municipais de Ensino”. Dentre as suas ações, a principal é o apoio ao processo de elaboração ou adequação dos planos de educação pelos Municípios e pelo Estado em atendimento à Lei do PNE nº 13.005/2014. Para o desenvolvimento desta ação com os Municípios que aderiram ao trabalho, quatro técnicos da Diretoria e quatro profissionais da educação, indicados pela União dos Dirigentes Municipais de Educação do Tocantins (Undime), foram designados como Avaliadores Educacionais do Ministério da Educação (LAGARES, 2015).

Como uma das ações destes Avaliadores, segundo Lagares (2015), foi elaborado o documento Projeto de Apoio para Adequação e/ou Elaboração dos Planos de Educação Estadual e Municipais no Tocantins(TOCANTINS, 2014, p. 5), que prevê três instâncias básicas envolvidas neste processo, sendo a Seduc-Tocantins, a Undime e as Secretarias Municipais de Educação.

O processo de institucionalização dos sistemas de educação é impulsionado com a aprovação do PNE – Lei nº 13.005 (BRASIL, 2014), considerando a necessidade de elaboração ou adequação de planos de educação estaduais e municipais, em consonância com as diretrizes, metas e estratégias previstas no PNE, no prazo de um ano e ao regime de colaboração.

Mesmo que o regime de colaboração no âmbito do sistema nacional ainda não esteja devidamente regulamentado, há Estados no País que já apresentam normativas configurando esta iniciativa interna de organização e articulação, sobretudo com os Municípios.

Até o momento da pesquisa, apreendemos em alguns Estados, leis dos sistemas de ensino, leis de gestão democrática, leis de municipalização do ensino fundamental, decretos, planos estratégicos, parcerias, pactos que fazem menção ao regime de colaboração, a colaboração e a cooperação. Porém, em apenas um encontramos uma lei específica instituindo o regime de colaboração.

No Espírito Santo, a Lei nº 4.475, (ESPÍRITO SANTO, 1990) institui o Programa de Municipalização na oferta do Ensino Pré-Escolar e Fundamental oficial do Estado do Espírito Santo (PROMUNE). Neste Estado houve também, um Plano Estratégico Nova Escola (ESPÍRITO SANTO, 2008), que traz metas para a educação estadual até 2025 e contempla a colaboração com Municípios, mas não se refere ao termo regime de colaboração.

No Rio Grande do Sul, a Lei nº 10.576, (RIO GRANDE DO SUL, 1995), atualizada pela Lei nº 13.990, (RIO GRANDE DO SUL, 2012), dispõe sobre a Gestão Democrática do Ensino Público e aborda o regime de colaboração no ensino fundamental e pré-escolar. Também, o Parecer do Conselho Estadual de Educação/Comissão de Legislação e Normas nº 319/2012 (RIO GRANDE DO SUL, 2012) cria um grupo de monitoramento e organização da cooperação e colaboração no ensino.

No Acre, a Lei nº 1.694, (ACRE, 2005), instituiu o Sistema Público da Educação Básica do Estado e trata do regime de colaboração entre as redes de ensino do Estado e Municípios incluindo no Sistema Estadual as secretarias municipais de educação e os conselhos municipais de educação que aderirem ao Sistema Público da Educação Básica do Estado. Neste Estado houve um Decreto Estadual nº 646, (ACRE, 2011) estabelecendo o “Pacto pela Educação” entre o Governo do Estado, Prefeituras Municipais e as escolas da rede estadual de ensino, com o objetivo de “vencer o desafio do salto de qualidade na educação”.

Em São Paulo, o Decreto nº 51.673, (SÃO PAULO, 2007) disciplina a celebração de convênios entre o Estado e Municípios objetivando assegurar a implantação do Programa de Ação de Parceria Educacional Estado-Município para Atendimento do Ensino Fundamental, mediante a transferência de alunos, recursos humanos e materiais e de recursos originários do FUNDEB.

No Estado da Bahia, em 1998, o Governo Estadual com o intuito de aperfeiçoar os mecanismos de distribuição de responsabilidades entre Estado e Municípios, criou o Programa de Ação de Parceria Educacional Estado-Município, por meio do Decreto n° 7.254, (BAHIA, 1998), posteriormente alterado pelo Decreto n° 7.685, (BAHIA, 1999), permitindo o início do processo de municipalização do ensino fundamental. Em 2011, por meio do Decreto nº 12.792 (BAHIA, 2011, art. 1º), o Estado institui o Programa Estadual Pacto pela Educação.

Em Santa Catarina, um programa de parceria educacional entre o Estado e o Município para o atendimento do ensino fundamental foi instituído pelo Decreto nº 502, (SANTA CATARINA, 2011a) e pelo Caderno de Encargos nº 671, (SANTA CATARINA, 2011b). O Decreto não faz alusão ao regime de colaboração.

No Estado de Alagoas, o Decreto nº 10.255, (ALAGOAS, 2011), institui o regime de colaboração entre o Estado e os Municípios e define diretrizes da cooperação.

Apreendemos que até o ano de 2014 nem todos os Estados brasileiros possuem plano estadual de educação. Nos que possuem este documento, o regime de colaboração aparece como atendimento a alguma norma ou política nacional, como à Constituição, à LDB, ao PAR, aos Indíces de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB).

Por exemplo, no Amazonas a Lei nº 3.268, (AMAZONAS, 2008) que aprova o Plano Estadual de Educação, o regime de colaboração entre Estado e Municípios aparece para garantir a política de melhoria do Plano de Desenvolvimento da Educação – PDE e do IDEB para o Ensino Fundamental.

Em Goiás, a Lei Complementar nº 26, (GOIÁS, 1998), que estabelece as diretrizes e bases do Sistema Educativo do Estado trata do regime de colaboração entre o Estado e os Municípios para a organização dos respectivos sistemas de educação. A Lei Complementar nº 62, (GOIÁS, 2008) aprova o Plano Estadual de Educação (PEE) (2008-2017), explicita que o Estado, a partir do PEE fortalece o regime de colaboração entre o Estado e seus Municípios, tanto no financiamento quanto na gestão da educação.

Em Mato Grosso do Sul, a Lei nº 2.791, (MATO GROSSO DO SUL, 2003) aprova o Plano Estadual de Educação, explicita que deverão ser articulados mecanismos e parcerias quanto às competências das esferas administrativas para a consecução do Plano e para a efetivação do regime de colaboração entre os sistemas de ensino.

Em Mato Grosso, a Lei n° 8.806, (MATO GROSSO, 2008) dispõe, em seus objetivos e metas, o atendimento no ensino fundamental de nove anos deverá ser universalizado para 100% da população escolarizável, no prazo de dois anos, em regime de colaboração entre Municípios, Estado e União.

Em Minas Gerais, a Lei n° 19.481, (MINAS GERAIS, 2011) explicita que sejam instituídos mecanismos de cooperação mútua entre os diversos agentes governamentais para que, de fato, uma parceria educacional consistente possa ser efetivada.

No Estado do Pará, a Lei n° 7.441, (PARÁ, 2010), ao tratar das diretrizes, objetivos e metas dos sistemas de ensino e do financiamento da educação, explicita a necessidade da implementação do regime de colaboração entre os entes da federação.

Na Paraíba, a Lei nº 8.043, (PARAÍBA, 2006) em seus objetivos e metas, trata do regime de colaboração com a União e os Municípios, para a universalização no ensino fundamental.

Em Pernambuco, a Lei nº 12.252, (PERNAMBUCO, 2002) em suas diretrizes defende o regime de colaboração.

No Rio de Janeiro, a Lei nº 5.597, (RIO DE JANEIRO, 2009) propõe o regime de colaboração como um de seus objetivos e metas para assegurar com os Municípios o atendimento na educação infantil e no ensino fundamental.

Encontramos como arranjos administrativos, em alguns dos Estados brasileiros, um setor na estrutura organizacional das secretarias de educação responsável pela articulação com os Municípios, recebendo as mais variadas nomenclaturas (ALAGOAS, 2009, p. 28) .

O Parecer CNE/CEB n° 11/2012 (BRASIL, 2012, p. 8) nos esclarece quanto a alguns conceitos nesta complexa discussão:

A cooperação federativa (art. 23) é inerente à própria estrutura federativa para que o objetivo comum à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios seja alcançado: a garantia do direito do cidadão. A cooperação refere-se aos entes federados e implica o exercício articulado das competências comuns. Diz respeito ao pacto federativo.

O Regime de Colaboração (arts. 211 da CF e 8º da LDB) trata mais especificamente das relações entre os sistemas de ensino dos entes federados, tendo como objeto a educação. Neste sentido, constitui o método de atuação dos sistemas de ensino, no cumprimento de suas competências próprias, exercidas de forma articulada entre eles, com o objetivo de alcançar a finalidade nacional comum.

As formas de colaboração, construídas organicamente e com base no pacto federativo – caracterizadas, portanto, como Regime de Colaboração –, constituem os mecanismos de operação dos sistemas de ensino para o exercício de suas competências próprias, sintonizadas com os objetivos nacionais. Alguns conjuntos orgânicos de formas de colaboração podem ser definidos com abrangência nacional; outros, a partir de arranjos locais, pois existem particularidades em cada território e as formas de colaboração podem assumir variadas expressões. É ali que as diferenças, as diversidades, as particularidades de cada realidade devem ser devidamente reveladas.

Tomando como base estas definições, do que apreendemos dos Estados, de um modo geral, parece que temos mais instrumentos de municipalização da educação infantil e do ensino fundamental e menos um regime, ou seja, um modo permanente e universal de agir no campo da educação.

No Estado do Tocantins, há um conjunto de ações de cooperação, as quais denominamos arranjos administrativos e legais, com ações mais pontuais, temporárias e ocasionais na forma de termo de cooperação, protocolo de intenções, convênios,e não propriamente o regime de colaboração. Isto, sobretudo se pensarmos que o regime de colaboração entre os sistemas de ensino pressupõe uma relação entre equivalentes, posto que “[...] a colaboração entre entes hierarquizados tem seu eixo deslocado para a subordinação”. (HENTZ, 2014, p. 138).

Neste momento histórico, sobressaem duas ações nestes arranjos, o processo de municipalização do ensino fundamental e de elaboração e/ou adequação dos planos de educação do Estado e dos Municípios.

Entretanto, isso não quer dizer que o Município esteja devidamente estruturado para manter esse padrão de matrículas. Ao contrário, no regime de colaboração, o Município precisa da cooperação e colaboração tanto da União quanto do Estado, pois na maioria dos casos, é o ente que menos arrecada recursos financeiros e, consequentemente, fica à mercê de uma educação de qualidade.

Grande parte dos Municípios brasileiros não têm condições de financiar sua educação, pois não têm capacidade mínima de arrecadação. Resumindo, o Município é a parte mais fragilizada desse processo, segundo Pinto (2012, p.162):

Portanto, a questão que mais uma vez preocupa é a pobreza relativa e absoluta dos municípios, pois, quando se compara sua situação com os dados dos estados, percebe-se a discrepância em favor dos últimos. Além desse fato, há uma grande diferença na receita de impostos por habitante, quando se consideram as diferentes regiões do país.

O Estado do Tocantins está entre os treze Estados brasileiros que possuem planos estaduais, entretanto em relação a seus Municípios, apreendemos que apenas oito possuem planos (BRASIL, 2013), o que configura um percentual baixo para os 139 Municípios existentes.

Assim, com base em Araújo (2010), reiteramos que no Estado do Tocantins, da mesma forma que em nível nacional, no campo da educação há muitas ações de coordenação da Secretaria de Estado da Educação, com a figura jurídica dos convênios de cooperação, com a indução de políticas para a área da educação traduzidas de modo equivocado como colaboração, como é o caso dos processos de municipalização do ensino fundamental e de elaboração ou adequação dos PMEs. Ações confundidas com o regime de colaboração, sustentadas pelo art. 241 da Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988), regulamentado pela Lei nº 11.107/05 (BRASIL, 2005), que dispõe sobre a contratação de consórcios públicos. Para Araújo (2010, p. 239), “Dado que o regime de colaboração é nada mais que a gestão associada de serviços, os convênios e consórcios são instrumentos que viabilizam, de algum modo (ainda que precário e não sistemático), esse instituto, porém ao contrário do regime de colaboração, não necessitam ser regulamentados por lei complementar. ”

Assim, corroboram as ideias da autora da existência de  “minipactos” para a educação, no esforço de tentar reduzir as desigualdades entre os sistemas de ensino, incidindo nas unidades subnacionais” porque não regulamentam o regime de colaboração, apenas “estabeleceram ‘formas de colaboração’ para estreitar as obrigações dos entes federados na oferta educacional”. (ARAÚJO, 2010, p. 239).

Portanto, precisamos observar se o que está sendo instituído sobrecarrega os Municípios, se há o debate/diálogo necessário evitando as decisões unilaterais e permitindo a discussão dos possíveis obstáculos econômicos, políticos, legislativos; se há uma política de financiamento; se há a definição clara e objetiva das atribuições de todas as esferas; se preserva a unidade nacional e a autonomia dos entes federados; e, como consequência, se garante ou compromete a oferta da educação de qualidade, um bem público e direito social de todas as pessoas, em todas as etapas e modalidades. Minimizar-se-á os interesses diversos e conflitantes, a complexidade das relações de força e poder entre os entes federados e as possíveis características díspares entre os Municípios.

REFERÊNCIAS

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